发挥政采功能 助力乡村振兴

【政策工具箱】

发挥政采功能 助力乡村振兴

■ 姜爱华

党的十九届五中全会将“脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”纳入“十四五”时期经济社会发展主要目标，提出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的要求。2020年，我国发布了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（以下简称《意见》），提出“对支持脱贫地区产业发展效果明显的贷款贴息、政府采购等政策，在调整优化基础上继续实施”。《意见》对政采政策衔接提出两点要求：一是政策要继续实施并要调整优化。二是政策着力点在支持脱贫地区产业发展。2021年，财政部及时印发《关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》（财库〔2021〕19号）（以下简称“19号文”）和《关于深入开展政府采购脱贫地区农副产品工作推进乡村产业振兴的实施意见》（财库〔2021〕20号）（以下简称“20号文”），对如何实施政府采购促进乡村振兴作出部署。

当前，发挥好政采政策功能、促进乡村产业振兴，是贯彻落实党中央、国务院关于调整优化政府采购政策，支持脱贫地区产业发展工作部署，构建以国内大循环为主体新发展格局的具体举措，有助于推动脱贫地区实现更宽领域、更高层次的发展。下文将分析我国支持乡村振兴的政采政策法律基础、政策演变，并尝试提出未来政策的发力点。

政府采购法律法规为促进乡村振兴奠定了制度基础

《中华人民共和国政府采购法》第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”此规定夯实了政府采购政策的基本，同时明确“扶持不发达地区和少数民族地区”是政府采购政策的目标之一，也为政府采购促进乡村振兴提供了最基本的法律依据。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六条规定:“国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。”该规定细化了政府采购政策的具体实施方式，也为政府采购促进乡村振兴提供了政策工具箱。

促进乡村振兴的政府采购政策经历三个发展阶段

党的十八大以来，我国在促进乡村振兴的政府采购政策上不断探索。2013年，习近平总书记提出了精准扶贫思想。2015年，中央提出脱贫攻坚战略。2017年，党的十九大提出乡村振兴战略。在为人民谋幸福、实现共同富裕的道路上，始终有着政府采购的身影，而无论是精准扶贫还是脱贫攻坚，都是乡村振兴战略的前期准备或者有机组成部分。从中央到地方的一些政策文件上看，“扶持不发达地区和少数民族地区”政府采购政策功能的发挥经历了一个“提高扶贫效率——明确采购政策——采购政策加力、接续与拓展”的渐进过程。

精准扶贫：提高扶贫效率（2013年-2018年）。自2013年到2018年，一些地区把政府采购作为提高精准扶贫效率的重要手段。比如，开通扶贫项目政府采购计划备案绿色通道，优先安排扶贫项目的招标场地；利用政府采购网上商城搭建互动式扶贫平台，帮扶单位通过网上商城采购精准扶贫物资。整体来看，这一时期主要以提高政府采购效率为目的，政府采购从“需求端”助力扶贫功能相对较弱，而且也没有形成全国统一的政策支持体系。

脱贫攻坚：明确采购政策（2019年-2020年）。自2019年到2020年底，财政部明确提出以政府采购政策支持脱贫攻坚的政策目标，并发布了相应的实施方案。财政部相继印发了《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》《政府采购贫困地区农副产品实施方案》，政府采购支持脱贫攻坚的政策意图开始显现。通知中明确提出，要优先采购贫困地区的农副产品和物业服务，搭建起集“交易、服务、监管”于一体的“832平台”，同时加强货源组织。这一阶段政府采购支持脱贫攻坚以“优先采购”为主要的政策支持方式，建立了政策实施平台并重视货源组织，基本形成了全国统一的政府采购支持脱贫攻坚的政策体系。此阶段，政府采购政策功能逐渐发力。据数据显示，2020年，各级预算单位积极响应号召、落实政采政策，通过扶贫“832平台”采购贫困地区农副产品约99.67亿元，在解决农产品滞销、带动贫困农户增收脱贫等方面取得了良好的社会效益。

乡村振兴：政策接续、加力与拓展（2021年-）。2021年以来，财政部明确提出通过政府采购政策支持乡村振兴战略。这一战略，一方面，与脱贫攻坚相衔接；另一方面，力度更大、手段更丰富。19号文明确要求，各级预算单位应当按照不低于10%的比例预留年度食堂食材采购份额，通过“832平台”采购脱贫地区农副产品，并且加强脱贫地区农副产品货源组织、供应链管理和网络销售平台运营管理。20号文进一步提出，从“加强脱贫地区农副产品产销对接”“加强网络销售平台运营管理”“加强组织实施”三个层面，实现预算单位食堂食材采购与脱贫地区农副产品供给有效对接，培育壮大乡村特色产业，探索形成适应不同区域特点、组织形式和发展阶段的脱贫地区农副产品产销模式，推动脱贫地区农副产品进一步融入全国大市场，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供有力支撑。

可以发现，与2019年脱贫攻坚阶段的政府采购政策相比，2021年以来支持乡村产业振兴的政府采购政策主要采取了“预留份额”的支持方式，体现了政策的接续、加力与拓展。脱贫攻坚不是终点，政府采购仍要发挥乡村振兴的重要作用，规定“不低于10%的比例预留份额”，相比之前的“优先采购”更有力度。同时，政府采购政策拓展至注重产业链条建设，搭建了“货源组织+供应链管理+平台销售”的全链条支持体系，很好地体现了“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的特点。

促进乡村振兴的政府采购政策发力点

党的十九届五中全会提出，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，这对全面建设社会主义现代化国家和实现第二个百年奋斗目标具有十分重要的意义。运用政府采购政策组织预算单位采购脱贫地区的农副产品，通过稳定的采购需求持续激发脱贫地区发展生产的内生动力，促进乡村产业振兴，是贯彻落实党中央、国务院关于调整优化政府采购政策支持脱贫地区产业发展工作部署。构建以国内大循环为主体新发展格局的具体举措，有助于推动脱贫地区实现更宽领域、更高层次的发展，有助于推动共同富裕目标的实现。2018年印发的《深化政府采购制度改革方案》，提出要建立“现代政府采购制度”，并明确“政策功能完备”是现代政府采购制度的重要内容。促进乡村振兴的政府采购政策是“政策功能完备”的应有之意。当前调整优化政府采购政策、促进脱贫地区产业发展的关键，在于更好地发挥政府采购政策牵引、政策协同和政策示范功能。

发挥好政府采购政策牵引功能。政府采购政策是财政支出政策的一种，主要从需求端发力，而需求对供给有牵引作用。同时，政府采购政策实施寓于采购过程之中。因此，要想使政策落实落地，发挥好政府采购政策的牵引功能，必须着重于政府采购全过程中的每一个环节，使每一个环节都能很好地贯彻政府采购政策意图，从而产生牵引合力。完整的政府采购过程通常包括：编制采购预算、确定采购需求、拟定实施计划、采购方式选择与变更、组织采购活动、签订采购合同等。目前，有关乡村振兴政府采购政策主要集中在各个预算单位食堂食材采购预算编制环节，在编制预算的时候就要预留不低于10%的年度食堂食材采购份额。除了在食堂采购预算编制环节政策支持，还可在政府采购其他环节更好地发挥政策功能。比如，确定采购需求环节。今年7月1日开始实施的《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）明确，“采购需求应当符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定……”。按照办法要求，采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。通过这样的需求调查，采购人可以对脱贫地区的产品提出更加精确的需求标准，通过需求引导其改进产品供给质量、销售服务质量等，进而促进脱贫地区产业发展，反过来，又能更好地满足采购人的需求，可谓双赢。再比如，在拟定实施计划环节，《办法》明确，“采购人应当通过确定供应商资格条件、设定评审规则等措施，落实支持创新、绿色发展、中小企业发展等政府采购政策功能”，其中“确定供应商资格条件、设定评审规则”等，也为政府采购促进乡村振兴提供了余地，在不违背优化营商环境的前提下，可以对来自脱贫地区的供应商给予更大的政策支持力度。

此外，在采购方式选择、组织采购活动、签订采购合同等环节，可以结合网络平台销售的特点，综合运用脱贫地区的农副产品设置需求订制、电子反拍、统采分送等灵活交易模式，优化线上交易、支付、结算流程，为脱贫地区农副产品采购提供便利。

发挥好政府采购政策协同功能。政府采购政策协同包含两方面的含义：一是政府采购政策中的“乡村振兴”政策与其他政府采购政策（如支撑节能环保、中小企业、创新等）之间的协同。二是政府采购政策与其他财政政策的协同。一方面，政府采购政策包括节能环保、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等具体政策方向，这些政策之间并非相互独立的，可以形成促进乡村振兴的合力。例如，相对而言，不发达地区和少数民族地区位置比较偏远，工业不是很发达，其提供的产品更显“绿色”，同时，在这些地区的企业中，中小企业比重更高。因而，促进乡村振兴的政府采购政策可以与支持环保、促进中小企业发展甚至推动创新等政策结合起来，最大化地发挥政府采购政策内部的协同效应。另一方面，政府采购政策是财政政策的重要内容之一，其他财政政策工具如财政直接支出甚至税收优惠等也在发挥着助力乡村振兴的作用。《意见》指出“加强脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接”，其中摆在首位的就是“做好财政投入政策衔接”。政府采购政策主要作用于产业，而其他财政投入政策主要作用于基础设施投资、社会公共服务投入等。政府采购通过稳定的采购需求持续激发脱贫地区发展生产的内生动力，带动产业发展，带动脱贫地区老百姓收入的增加；而产业发展依赖财政基础设施投资，老百姓美好生活需要除了收入增加还需要教育、医疗等社会公共服务水平的改善。可见，政府采购不是“单枪匹马”，与其他财政投入政策紧密结合、协同配合，才能形成财政政策间的最大合力。

发挥好政府采购政策示范功能。政府采购有很强的示范效应，供应商一旦获得政府采购订单，便有很强的广告效应，可以帮助其获得更多的来自于市场上的订单。当前，促进乡村振兴的政府采购政策作用范围仍然较小，仅限于各预算单位食堂食材采购。要想放大政府采购政策效果，必须发挥好政府采购的示范效应。通过“832平台”进行政府采购后，可以帮助脱贫地区打造品牌，鼓励实际使用者将购买体验、产品质量评价等发布出来，以便更多的消费者了解多样化的脱贫地区农副产品。同时，“832平台”也可以充分运用大数据，对不同脱贫地区的农副产品销量、用户评价等作出分析，一方面可以给脱贫地区更好的指导，使得贫困地区产业发展更加着力于产品质量提升、技术创新和规模化生产等，另一方面也给广大消费者提供更好的消费参考。

此外，要想确保政府采购的这三项功能发挥到位，还离不开有效的绩效考评机制。当前我国已经拉开了全面实施预算绩效管理的大幕，在财政“过紧日子”的背景下更需要对政府采购政策实施效果进行绩效评价，由此才能不断推动政府采购促进乡村振兴政策牵引功能、协同功能和示范功能的有效发挥。

（作者系中央财经大学财税学院教授）

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