将制造商列为资格条件妨碍公平竞争吗

【实务探讨】

将制造商列为资格条件妨碍公平竞争吗

——对一起医疗设备采购争议案的分析

■ 李莹 莫益标

某市卫生健康委员会组织的“全市医疗机构医疗能力提升设备购置项目”，其采购预算为1.7亿元，采购需求包括6个不同产品包，采购人考虑项目金额大，规定仅接受产品生产制造商参与投标。招标公告发布后，收到部分供应商的质疑函，质疑认为，限定制造商参与投标，属于“非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地，以及以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商”的情形，违反《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）的有关规定。

采购人在征求其法律顾问意见时，也被告知该要求可能属于“促进政府采购公平竞争优化营商环境”相关规定中妨碍公平竞争的情形。

那么，将仅接受制造商投标作为供应商特殊资格要求（主要特指货物类项目），是否违反政府采购法律法规规定？是否妨碍市场主体公平竞争呢？笔者认为答案是否定的。

政府采购法允许

规定供应商的特定条件

政府采购相关法律法规中没有对制造商或生产厂家、经销商或代理商进行相关定义或规定。事实上，无论参与投标响应的主体在产品销售体系中属于什么定位，只要是满足政府采购法第二十二条规定条件的供应商，便属于合法的政府采购活动参与者。

政府采购法第二十二条同时规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件。将“仅接受产品生产制造商参与投标”作为项目特定资质要求，具备法律层面的基础。

另外，“仅接受制造商投标”不违反《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称“实施条例”）第二十条的规定。

当然，根据政府采购法第二十二条规定，可以设立特定条件的前提是“不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，政府采购法实施条例第二十条对上述情形作了具体描述。

“仅接受制造商投标”可能会引发争议的有两点：一是其是否属于“非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地”。参照有关释义，“所有制形式”指“公有制、非公有制”，“组织形式”指“法人、其他组织或自然人”。而“制造商”仅指创造产品的企业，并不对所有制或组织形式有所限制。二是其是否属于“以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商”。参照有关释义对该项内容的解释，均是实际操作流程中的事宜，未有对应，且有关资格设定是否合法合理在同条款第二、四、七项已作规定。

综上，“仅接受制造商”的特殊资格要求，没有违反政府采购法律法规的规定。

2020年财政部发布的政府采购行政裁决指导性案例25号，即“L研究所研究仪器设备购置项目投诉案”，也有明确，“要求投标人是投标产品的制造商或代理商，不构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇，不属于政府采购法实施条例规定的非法限定供应商组织形式的情形”。

政府采购的竞争

是不同品牌制造商的竞争

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第三十一条对同一品牌参与投标情形作了规定，“同一品牌”的不同投标人只能“按1家投标人计算”。

财政部《关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》进行了说明，“政府采购的竞争是指符合采购人采购需求的不同品牌或者不同生产制造商之间的竞争”。

另外，《政府采购促进中小企业发展管理办法》也明确了政策扶持范围为“产品由中小企业制造”。

综上，要求制造商参与投标，与政府采购法规、政策精神内涵相呼应。

在特定项目中

应鼓励减少中间环节的竞争

无论是经销商还是代理商销售产品，都会产生相应成本，这部分成本自然会转嫁到最终投标报价，从而增加采购支出，制造商直接投标则可降低成本。同时，采购人直接获得的制造商信息和售后承诺，也为项目履约增加了一道“信任保险”。

笔者认为，无论从法律法规规定或竞争角度，仅接受制造商投标的特殊要求并无不妥。特定的项目，如集中、规模化的货物采购，制造商投标对节约成本、减少履约风险、降低管理难度等方面有着积极的意义。此前，某省乡镇卫生院远程医疗全覆盖设备采购项目仅接受制造商投标，中标价格远远低于市场或同类项目成交价，多数产品中标价低于采购预算的1/2。

（作者单位：贵州卫虹招标有限公司）

法律链接

《中华人民共和国政府采购法》

第二十二条 供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：

（一）具有独立承担民事责任的能力；

（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；

（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；

（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；

（六）法律、行政法规规定的其他条件。

采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

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