打破技术语言壁垒实现采购需求“书同文”

【建言献策·政府采购标准化建设】

打破技术语言壁垒实现采购需求“书同文”

——浅谈政府采购技术要求标准

■ 韩露

标准化是政府采购行业一个经久不衰的课题。近期，中共中央、国务院印发了《国家标准化发展纲要》，其中第二十八款内容提到，“完善认证认可、检验检测、政府采购、招投标等活动中应用先进标准机制，推进以标准为依据开展宏观调控、产业推进、行业管理、市场准入和质量监管”。这对政府采购标准化提出了更高的要求，也引发了关于政府采购标准化的进一步讨论。什么是政府采购标准？采购需求与标准的关系是什么？标准化难点在哪里？万物皆可标准化？下文，笔者将带着这些问题，浅谈政府采购技术要求标准的概念、要素、应用探索及其局限性。

技术要求标准是政府采购各类标准的前提和基础

标准的基本概念。根据GB/T 20000.1-2014《标准化工作指南第1部分:标准化和相关活动的通用术语》条目5.3中对标准描述为：“通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的一种文件。”标准的制定和类型按使用范围划分有国际标准、区域标准、国家标准、专业标准、地方标准、企业标准；按内容划分有基础标准、产品标准、辅助产品标准、原材料标准、方法标准；按成熟程度划分有法定标准、推荐标准、试行标准、标准草案。

政府采购实务中的标准。在政府采购日常实务中，集中采购机构会接触到大量的标准，比如，从采购人执行政策角度看有《中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）》《中央行政单位通用办公设备配置标准》《批量集中采购配置参考标准》等，供应商生产制造角度有各类产品行业国家标准、《商品包装政府采购需求标准（试行）》《快递包装政府采购需求标准（试行）》等，而这两方面标准都会集中体现在采购文件中。

采购需求与标准的关系。财政部印发的《政府采购需求管理办法》中，通篇共提及“标准”18次，可分为两类：一类是采购需求内容，如“技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等”“采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范”；另一类是执行环节的要求，如“交付标准”“验收标准”等。其中，采购需求内容中的“标准”主要是指采购标的的技术要求标准，也是后续交付、验收环节等相关标准的基础。而形成标准的前提是通用性和重复性需求，最典型的就是通用办公设备。

政府采购技术要求标准现状及问题

《政府采购需求管理办法》中明确，“采购人对采购需求管理负有主体责任”。 各采购人以及负责组织框架协议采购项目的集采机构在编制采购文件时，主要从本单位的使用需求和信息系统建设情况出发，没有形成整体的技术要求标准。目前，政府采购技术要求标准现状及问题可概括为以下三个方面：

第一，采购需求相似但技术要求“百花齐放”。除科研、绘图、医疗及地质勘探等特殊场景外，政府采购行政办公对于台式计算机、便携式计算机、打印机等办公设备的需求是十分类似的。但是，这些需求的采购过程和结果却是非常分散的。以办公设备类需求为例，每年有大量的单独委托项目和各地自建电子卖场或协议供货平台组织采购，采购人和集采机构在重复劳动编写采购文件，供应商在重复劳动参与多个采购项目投标，且这些采购项目在编制采购文件技术要求时也各不相同，造成供应商在参与投标时要分别去理解采购文件的需求内容，同一款产品在不同的采购文件下很可能会得到不同的评价。

第二，中标结果充分公示但无整理分析。根据政府采购关于信息公开的各项要求，加上各地电子化采购平台的发展，政府采购信息已基本实现全面公开。这些信息体现在电子卖场网站上、体现在中标公告里、体现在招标项目电子档案里。可以说，政府采购信息目前是全面的，却也是零散的、碎片化的，难以统计分析，更多是起到留痕备查的作用。公众可以针对某单位某一笔交易去查询采购结果，却无法得知政府采购市场某一类产品的采购需求集中在哪些配置上以及无法得知产品的成交价格是否合理。海量的数据摆在那里却因为没有统一的标准而无法统计分析，造成了严重的数据浪费。

第三，同类产品成交价格不可比。提到政府采购，大家最关心的还是价格，在试图判断价格是否合理时才发现，民用市场不可比、政采市场找不到同型号产品、同配置产品仅靠人工难以划分，归根结底是因为缺乏比价的基础——统一的技术要求标准。因此，政府采购市场亟须分门别类建设通用品目产品的技术要求标准。

技术要求标准的要素和特点

前文提到“标准”的概念，其本质是“供共同使用和重复使用的一种文件”，通用品目产品的技术要求是典型的“供共同使用”和“重复使用”案例。建立技术要求标准就是要考虑各类采购需求和采购场景，在个性中找共性，打破技术语言壁垒，实现采购需求的“书同文”。技术要求标准应该具有客观性、通用性、符合行业共识等特点，并且包含以下5个要素：

第一，区分品目的定义类指标。市场上，有很多产品的分类并没有严格的划分，比如多功能一体机与复印机、台式计算机与图形工作站、电视机与智慧屏等等，个人购物时因为完全取决于个人偏好，所以对分类要求并不敏感。但是，由于在评审过程中，评审委员会只能依据采购文件的评审因素来评审，如果没有能够分门别类的实质性要求作为筛选条件，就可能出现被供应商“钻空子”的情况，这点在软件产品采购项目中尤为突出。因此，技术要求标准首先要确定能够判断某一产品是否属于该类品目的核心定义类指标。

第二，划分配置的关键性指标。同一类产品价格千差万别，我们常说“贵有贵的道理”，关键性指标就是这“贵的道理”。以台式计算机为例，关键性指标就是“CPU”“硬盘类型”“硬盘容量”“内存容量”“显卡类型”等，这些指标的排列组合构成了能够区分台式计算机需求档次的配置，整体反映产品的功能。

第三，完善需求的描述性指标。在采购实务中采购经办人最怕遇到“我要一台复印机”这样模糊的需求。因为，政府采购文件中不能出现排他性、歧视性条款，更不能指定品牌型号，需要经办人通过强大的专业知识将抽象的需求转为既能够满足使用部门需求，又符合政府采购政策要求。同时，供应商又能够理解的技术要求标准。因此，除了上述提到的定义类指标和关键性指标之外，还要有类似外观尺寸、颜色、包装清单等虽不直接体现产品性能，却很可能引起履约纠纷的指标。上述就是描述性指标，描述性指标越详细越接近采购需求，也越能减少验收、履约纠纷。

第四，体现合规的政策功能性指标。政府采购市场区别于民用市场的一项重要特点就是发挥政策功能。因此，在技术要求标准中还应该体现诸如节能、环保、扶持中小企业等政策功能性指标。

第五，满足信息结构化的属性值。目前，各地政府采购电子卖场、协议供货和单独委托项目投标文件中的产品信息通常是供应商自行输入的文本信息，由于缺乏统一的编写要求，往往会出现同一个信息有多种表述方式的情况，比如“I7-11700K”“英特尔 酷睿 i7-11700K处理器”“Intel Core i7-11700K Processor”其实是同一款CPU型号。这样的差异人工容易判断，但系统却很难识别，一旦产品数量增多或者产品跨平台，系统就无法判断哪些商品该属于同一配置，进而无法对同配置商品进行价格比较。因此，要实现整个政府采购市场同配置商品价格可比，就需要打破各个电子化平台的信息壁垒，而技术要求标准的属性值就是打破壁垒实现政府采购商品“书同文”的语言基础。

技术要求标准的制定

在了解政府采购技术要求标准现状及存在的问题，分析技术要求标准的要素和特点后，那么，如何来制定技术要求标准的呢？

首先，应汇总、分析采购人使用需求。制定技术要求标准的最终目的是在满足采购人需求的前提下买到“物有所值”的产品。因此，采购人的需求才是核心。通过与采购单位使用人、采购经办人和财务人员的座谈等方式，充分听取采购人的意见建议，了解实际使用人最在意的产品功能，可能出现验收纠纷的问题点等，并将这些意见建议体现在技术要求标准中。

其次，要征求行业内供应商及专家意见。生产厂商是最了解产品和行业的，也是对歧视性、排他性指标最敏感的，借助供应商的力量能够快速、有效地建立起某一类品目的技术要求标准草案，并在多轮征求意见后逐步剔除有碍公平竞争的因素。然后，经专家论证正式生成该品目的技术要求标准。

最后，要实行动态管理技术要求标准及属性值库。各类品目产品一直在不断更新换代，技术要求标准也要随着行业的发展不断补充、调整。技术要求标准需要建立一个供应商及时反馈、审核关口唯一、属性值唯一的动态管理机制，以保证技术要求标准的客观、全面、有效。

中央国家机关政府采购中心关于技术要求标准的探索

通过上述分析可知，技术要求标准的制定需要同时对采购需求和相关行业信息都十分了解且掌握大量实际交易数据，而集中采购机构在这方面具有天然优势。中央国家机关政府采购中心（以下简称“国采中心”），作为中央国家机关集中采购机构，一直在标准化道路上不断前进，目前已形成多层级采购人库、供应商库，以及依托于中央国家机关政府采购电子卖场（以下简称“电子卖场”）的技术要求标准参数库和标准商品库。目前，已形成包含22个一级品目89个二级品目459个三级品目，2731个指标和4697个属性值（适配关键性指标）的技术要求标准库，以及包含81万余款商品的标准商品库。在此基础上，国采中心继续在鼓励竞争和价格监测方面做了以下探索：

一是创新设置比价、反拍交易模式，在标准商品库范围内鼓励二次竞争。如采购人想实现同配置跨品牌竞争，采购人在选择商品时只需要简单勾选多个关键性指标，系统就可以快速筛选出符合其需求的产品。采购人任选三个不同品牌的商品即可发起比价，比价需求公告即刻发布在电子卖场平台，符合需求条件的供应商均可参与竞争。如采购人只想选某一个固定型号商品也可发起反拍，进行代理商之间的竞争。电子化采购平台，一方面可快速实现采购人的竞争需求；另一方面也便利供应商参与政府采购竞争，尤其是小微企业零成本参与到政府采购市场中。而这些交易模式能够有效实现的前提，都基于技术要求标准的统一。

二是分析成交数据，总结归纳采购人需求集中的配置参数。自2020年1月16日试运行以来，国采中心电子卖场已生成18万余笔订单，每一笔订单背后都是采购人真实的采购需求。有了标准商品库，国采中心不但能了解采购人买了什么品牌、什么型号的产品，更重要的是，能了解到采购人需要的是什么功能，用来满足什么样的应用场景。通过大数据分析，可以看出，科研机构在意高端CPU的运算能力，一般行政办公环境喜欢双面打印功能，高校更倾向于选择性价比高的单面打印机等等。下一步，国采中心也将在数据分析的基础上，针对不同应用场景设计符合各类采购人的配置需求。

三是价格监测与采购预警。政府采购领域一直在追求价格合理，任何一种采购方式都离不开价格评审，但是进行价格比较的前提一定是技术要求标准的统一。电子卖场对所有订单信息全流程留痕，除记录采供双方基本信息和订单各阶段时间节点外，还会关联标准商品库。国采中心利用积累的成交数据，形成价格监测模型，测算同配置产品的参考价，为采购人编制预算提供参考，拦截超高供应商报价，引导采供趋向“物有所值”。

技术要求标准的局限性

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）、《政府采购需求管理办法》都在强调采购需求和评审因素的客观、可量化，在编制采购文件实务工作中，采购人和集采机构也把主要精力放在技术要求上。但实际上，评价一个商品时除了技术指标、价格外，还有无法客观、难以量化的产品性能、服务质量以及无法在采购环节即刻体现出来的产品全生命周期的故障率、维修能力等。大部分时候，产品的真实使用体验不是技术指标“1+1=2”，而是“1+1＞2”或者“1+1＜2”，这“＞”或者“＜”就是技术要求标准的局限性，也是未来标准化要探讨的课题。

财政部即将出台的框架协议管理办法对采购人和集采机构都会提出更高的采购需求要求，对国采中心来说，既是机遇也是挑战。国采中心将在电子卖场标准商品库的基础上，合理划分配置、设置技术要求标准，努力筛选出符合各类采购人需求的“物有所值”的产品，积极发挥集采机构的平台作用。

（作者单位：中央国家机关政府采购中心）

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