2020年政采数据透露经济回稳向好发展的信号

2020年政采数据透露经济回稳向好发展的信号

——专家解析2020年全国政府采购信息统计数据

参与嘉宾：

◇南京审计大学副校长                                裴  育

◇中国财政科学研究院研究员                          张  鹏

◇中国人民大学公共管理学院教授                      王丛虎

◇中国政法大学法学院教授                            成协中

◇中央财经大学财税学院教授                          姜爱华

◇中国供销电子商务有限公司总经理                    孙  娟

◇生态环境部环境发展中心环境认证管理技术中心      陈轶群

◇天津市财政局政府采购处                            周光智

■ 本报记者 昝妍 牛向洁

据财政部最新消息，2020年全国政府采购规模为36970.6亿元，较上年增长11.8%。其中，全国政府采购授予中小微企业合同金额为27918亿元，累计通过“832平台”采购贫困地区农副产品金额为99.67亿元，全国强制和优先采购节能、节水产品金额为566.6亿元，全国优先采购环保产品金额为813.5亿元……这一连串数字承载着怎样的含义？背后又释放出什么信息？《中国政府采购报》记者特邀请政府采购业内专家对这些重点数据进行解析。

全国政采规模重新恢复增长态势

2020年全国政府采购规模为36970.6亿元，是继2019年首次下降后重新恢复增长态势，较上年增长11.8%。

专家解析

裴育：2020年全国政府采购规模增速由负转正，主要有三方面的原因：一是财政支出规模增长带来的自然增长。虽然受新冠肺炎疫情影响，财政收入增长乏力，但在现行公共财政运转模式下，财政支出大多为刚性支出，尤其是防疫性支出和民生支出等，不降反增；二是财政支出结构调整带来的增长。其中，脱贫攻坚支出、疫情防控支出的很大比例需要纳入政府采购范围；三是为了应对疫情防控和恢复居民生产生活需要。国家扩大赤字规模，发行了专项债券，这部分资金较大比例也纳入了政府采购范围。政府采购规模重回正增长态势，这对做好“六稳”工作、落实“六保”任务，促进经济运行稳定恢复，保障就业民生起到了积极的作用。

张鹏：2020年，我国受到新冠肺炎疫情冲击，在全社会总需求走低的情况下，政府采购所提供的总需求规模，对于国家整个的经济稳定运行，起到了一个良性的高水平的支撑。去年，由政府采购直接提供的总消费规模在4%左右，这一需求的增量对于我国经济的增长具有十分重要的意义。此外，政府采购规模的扩大与对供给端的改善也有所助益。政府采购与社会生产性企业的生产组织和扩张有着直接关系，它能对最终产业链的有效扶持、竞争力相对较低的企业有效支持等都会起到一个良性的、有序的支撑性作用。政府采购在需求端、供给端双向发力，对我国经济的稳定运行，不仅在短期起到了在总需求端的扩张和稳定的作用，而且从中长期来看，也有助于培养我国经济内生增长动力的基础。

工程类采购规模占比持续增长

2020年，货物、工程、服务采购规模分别占全国政府采购规模的24.8%、47.3%和27.9%。工程类采购规模近三年占比持续增长，服务和货物采购规模占比近三年保持相对稳定。

专家解析

成协中：目前，基础设施的建设和投资在我国财政收入的使用中依然占有相当大的比重，货物和服务采购规模和工程类的采购规模还存在较大差距。这一数据的占比情况也进一步凸显出推进“两法合一”的紧迫性和必要性。从我国政府采购管理框架看，政府采购法是基本法，其第四条规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”，也说明工程招投标是政府采购不可分割的部分，其管理授权来源于政府采购法。在我国经济社会发展转型过程中，工程类的采购在相当长的时间内还会占据领先地位。如果不将政府采购工程纳入《深化政府采购制度改革方案》涵盖范围，将直接导致近一半规模的财政购买性支出，落实不了政府采购的政策目标，公共采购制度的整体效能会遭到极大削弱。

另外，服务类采购包括两部分，一是保障政府自身需要的服务，二是政府向社会公众提供的公共服务。在各级政府过紧日子的政策下，保障政府自身需要的服务，如会议费、培训费、因公出国经费等大规模压缩，此类服务类采购规模增幅有限。同时，随着我国经济社会发展的转型，政府的施政重点从经济发展逐渐向民生、社会服务等方面转型，政府向社会公众提供公共服务的数量和规模未来会进一步提升。目前，各地积极推进政府购买服务改革，公共医疗卫生、文化体育、环境服务等方面的采购需求量增加，可以预见，未来我国这部分服务类采购规模将稳步增长。

张鹏：工程类采购比例的提高，应该跟逆周期调节当中所采取的举措有一定关系。2020年，在疫情冲击的背景下，我国适当加大对基础设施的投资力度是一个既有利于当前、又有利于长远的宏观调控措施。此外，工程类项目中不少项目属于新基建项目，这些项目既带有基础设施的特征，更带有对新产业扶持、促进的特征。换句话说，各级政府目前对新基建项目中所付出的“努力”，能够对实体经济产业，特别是高新技术水平的实体经济产业有直接的助推作用。

姜爱华：工程类规模的上升跟各地调整工程类招投标数额标准有一定的关系。2019年，不少地方的工程类招投标数额标准为200万元或者300万元。但2020年，基本所有地方都规定“按照国务院有关规定执行”，而这一规定其实就是发改委2018年第16号令《必须招标的工程项目规定》中规定的“施工单项合同估算价在400万元人民币以上”的必须招标。因此，有一些工程项目原先按照招标投标法进行招标的，就进入政府采购范围，按照竞争性磋商等采购方式进行采购，这实际上就增加了政府采购工程的规模。

分散采购规模占比超过半数

分散采购规模占比自2015年以来不断上升，从2015年的20.7%涨至2019年的45.7%，2020年占比又大幅提升近10个百分点，为55.4%。

专家解析

王丛虎：随着“放管服”改革的深入，此前集中采购目录以内的品目，经过目录“瘦身”后，不再属于集中采购，但达到分散采购数额标准的要执行分散采购，因此分散采购规模会增加。分散采购规模的增加表明政府采购领域“放管服”已见成效，同时采购人自主权不断提升。随着分散采购规模的不断增加，采购人须通过加强内控机制建设等确保资金使用的规范性和安全性；财政部门须依法加强对采购人分散采购活动进行检查，对监督检查中发现的违法违纪行为，按照有关法律、法规的规定处理，并督促整改。

周光智：分散采购规模上升的原因在于，政府采购制度改革的持续深化与采购人采购自主权的落实。财政部《地方预算单位政府集中采购目录及标准指引(2020年版)》（以下简称《指引》）印发以来，各地普遍按照《指引》调整优化了集中采购目录，基本方向就是保留了技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，而这类项目主要是满足采购人日常办公和基本运转需要的项目，其特点是采购频次较高，但采购规模总体较小。而那些未列入集中采购目录的分散采购项目则是非通用类、主要用于提供公共服务或者满足特殊工作需要的项目，这类项目类别多、额度大，比如工程项目、医疗设备、环卫设备等。另外，疫情防控相关的工程、物资、服务项目在去年临时性大规模增长也是分散采购规模增长的一个不可忽视的重要原因。

公开招标仍占主导地位

2020年公开招标、单一来源采购规模分别占全国政府采购规模的79.3%和4.3%。公开招标规模较2019年上升，单一来源采购规模持续多年下降。

专家解析

姜爱华：从外部因素讲，公开招标采购规模的上升、单一来源采购下降与各地优化营商环境、推进政府采购公平竞争有很大关系。从程序上看，公开招标是能够最大化吸引供应商、最大程度展开竞争的采购方式，因而采用公开招标能够给更多的供应商提供公平竞争的机会。从内部因素讲，公开招标规模的上升、单一来源采购下降还与各采购人加强政府采购内部控制有很大关系，目前采购人已经较为充分地认识到政府采购内控机制建设对规范政府采购行为、推进依法治国的重要性，很多部门、单位开始加强内控建设，而满足公开招标条件的就需要采用公开招标成为采购人的基本遵循。

周光智：公开招标比重上升和单一来源比重下降的原因可能有以下三点：一是因新冠肺炎疫情突然爆发，疫情防控相关项目突然增加，且这类项目的采购额度往往较大，超过公开招标数额标准，依法一般应当进行公开招标，这直接导致了公开招标规模和比重的上升。二是公开透明、扩大竞争已成为优化政府采购营商环境的一个共识和突破口，因此选择公开招标方式的项目有所增加。三是防范风险的需要。由于公开招标的“知名度”太高，以致采购人和纪检监察、审计等监督部门乃至社会公众普遍存在一种认识，即采购就是招标，只要不公开招标就是暗箱操作的错误认识，因此造成了大家对公开招标方式的偏好和执着，这也是导致公开招标方式采用率高的一个原因。所以，社会各界要正确认识政府采购方式，只要是法定的采购方式、只要依法按照该方式的规定实施采购，都是合法有效、公平公正的，不能望“名”生义，不能认为不“公开”招标就是“暗箱操作”。

成协中：我国当前这种过度使用公开招标方式开展政府采购活动，折射出现行法律过于强调公开招标，对于各类采购方式的适用情形界定不够明确的问题。这需要落实《深化政府采购制度改革方案》的相关要求，进一步落实采购人的主体责任，在立法中赋予采购人在采购方式选择上的自主权，明确各类采购方式适用情形，健全简易采购程序，优化单一来源采购审批管理，督促采购人根据采购项目特点选择适宜的采购方式。

多项采购政策持续发力

2020年，全国政府采购授予中小微企业合同金额占全国政府采购规模的75.5%。各级预算单位通过“扶贫832平台”采购贫困地区农副产品金额为99.67亿元。全国强制和优先采购节能、节水产品占同类产品采购规模的85.7%，全国优先采购环保产品占同类产品采购规模的85.5%。

专家解析

姜爱华：2020年政府采购金额中，支持中小企业的份额比2019年提高了1.4%，尤其是对小微企业的支持力度持续增加，超过全部中小企业采购额的50%，这体现了疫情期间政府采购向中小企业的倾斜。政府采购规模的增长为政府采购政策的实施提供了平台。未来，要结合经济发展和国家大战略需求，更好地发挥政府采购在促进中小企业发展、促进科技创新等方面的积极作用。

孙娟：2020年，各级预算单位预留贫困地区农副产品采购份额为64亿元，最终全国17万家预算单位共计完成130万笔交易，完成采购额为99.67亿元，完成比例达156%。其中，超八成省份完成了采购任务，累计采购约92.9亿元，超九成中央部门完成了采购任务，累计采购约6.8亿元。截至2020年底，“832平台”入驻供应商总数为1.7万家，覆盖全部832个国家级平困县。贫困地区供应商通过“832平台”销售农副产品累计带动上百万贫困农户增收脱贫。特别是新冠肺炎疫情发生以后，“832平台”开通专区，累计助销滞销的米面粮油、水果生鲜8亿元，有效降低了疫情给贫困农户带来的损失和影响。

陈轶群：2020年，节能、环保产品的采购金额较上年有所增加，达到1380.1亿元，占政府采购货物类的15%。其中，环境标志产品采购金额达813.5亿元，较2019年增加了100多亿元。这说明，面对新冠肺炎疫情，我国政府依然践行“绿色环保”理念。此外，绿色政府采购经过15年的实施，一方面，有效地推动了我国社会的可持续发展与减污降碳；另一方面，对城市的生态效率和促进企业绿色转型也起到了良好的引领作用。

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