政府采购非招标采购方式管理应突出采购人主体责任

政府采购非招标采购方式管理应突出采购人主体责任

——对修订74号令的思考

■ 张旭东

财政部副部长许宏才曾指出，现行政府采购制度体系最突出的问题是采购人主体职责缺失。政府采购评审机制客观上分解了采购决策权，采购人、采购代理机构和评审专家都是按程序履职，无人对最后的采购结果负责，从而导致天价采购、豪华采购等采购乱象频繁发生。因此，深化政府采购制度改革的首要任务应以强化采购人主体责任为核心，全面落实“谁采购、谁负责”的原则。

具体到《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称74号令）修订，笔者认为，应当从以下九个方面着手，突出采购人主体地位，落实采购人主体责任。

一是在采购方式的定义中突出采购人是政府采购的主体。74号令第二条第三款对竞争性谈判的定义为：竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。竞争性谈判的定义中出现了三类主体，采购人仅为最后一段程序的主体。如此的定义方式，显然无法突出采购人的主体地位，尤其在将谈判小组独立作为程序的发起人和定义的打头词语，严重弱化了采购人主体地位。因此，74号令修订时建议此条款修改为：竞争性谈判是指采购人通过组建谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。询价定义亦然。

二是不再将采购代理机构与采购人并列作为采购程序的主体。在立法程序性条文中，采购人、采购代理机构并提，是现行政府采购法律制度体系的特色。采购代理机构是受采购人委托才获得相应采购权限，具有被动性、从属性，即使法律规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”，集中采购机构也不天然具有某个具体的集中采购项目的采购组织权。无论是政府采购程序的启动，还是肇始于采购人的委托，集中采购机构均应当在采购人的委托范围内办理采购事宜。因此，在程序性法条中，将采购代理机构与采购人并列，不仅没有必要，而且会导致采购人主体地位的分解和弱化。因此，建议在74号令修订时，对这一立法体例予以改革，同时明确规定，采购人委托采购代理机构代理非招标采购的，采购代理机构应当在采购人委托的范围内办理非招标采购事宜，并遵守本办法关于采购人的规定。

三是做好采购人自主选择非招标采购方式的立法设计。除单一来源采购方式外，赋予采购人根据采购项目的需求特点自主选择适合的采购方式的权限，是深化政府采购制度改革的重要举措。但在现行政府采购法律框架下，74号令无法在此问题上取得突破。因此，如果要在政府采购法修订之前完成74号令修订工作，必须进行立法设计，既要落实改革精神，又要严格遵守上位法，同时又要预备上位法的修改。笔者的思路和建议是，将现行74号令第四条 “达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。”修改为“拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意。依法需要审批的，按照政府采购法、政府采购法实施条例规定办理”。如此，不管上位法如何修改，74号令均可保持合法有效。当然，如果在政府采购法修订以后进行74号令修订，则无须费尽心作这样的设计。

四是明确采购人落实采购政策和健全内控机制的主体责任。74号令与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）在明确采购人落实采购政策和健全内控机制的主体责任方面应协同，并与政府采购法修订动向保持一致。87号令修订草案征求意见稿对于内控重点环节的表述为：在编制政府采购预算、确定采购需求、编制采购实施计划、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。74号令修订时，建议健全内控机制方面增加一个环节，即落实采购政策。该事项在采购需求中具有独立性，且非常重要，与采购权力相关度也较高，应独立表述。

五是落实采购人编制采购需求的主体责任。关于此项内容，74号令修订时，一方面应与87号令修订衔接，规定采购人应当按照法律、行政法规和国务院财政部门关于采购需求管理的规定，科学、合理地确定采购需求，编制采购实施计划。另一方面应进一步落实采购主体责任，明确采购人应当根据项目采购需求特点选择相应的采购方式、竞争范围、评审方法和合同类型。例如，采购的货物、工程或服务技术规格或标准统一、市场供应充足、价格透明，能够通过客观指标量化的采购需求，应当结合74号令关于采购方式适用情形的规定采用询价或竞争性谈判方式，并采用公告方式邀请供应商。此外，还应当对采购人市场调查、价格测算、最高及最低限价作出相关规定。

六是明确采用书面推荐方式邀请供应商的，采购人作为唯一责任主体，专家仅作为咨询角色。建议，74号令修订时废弃现行规定中采购人和评审专家分别书面推荐供应商的做法，与87号令中所规定的做法相统一。

七是做好谈判小组、询价小组组成的立法设计。深化政府采购制度改革的任务是要明确谈判小组、询价小组中采购人代表不受比例的限制。但在现行法律框架下，74号令修订只能选择对此问题“保持沉默”，既不重复关于评审专家最低比例的规定，也不作突破上位法的表述，将这一任务交由政府采购法修订去完成。

八是应明确由采购人审查供应商资格。政府采购评审专家的作用在于帮采购人在技术、服务上进行把关。但由于原财政部18号令把“供应商资格审查”作为评审的一项内容，并为74号令所效仿，导致政府采购实践中，评审专家热衷于“审查资格”，而不是“审查技术和服务”，背离了政府采购设立专家评审制度的初衷，也与深化政府采购制度改革的方向不符。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十三条规定，供应商资格的审查权归属于采购人，把供应商资格审查交给以专家为主的评标委员会、谈判小组、询价小组既不科学也不合法。因此，87号令正本清源，将“供应商资格审查”从评审中剥离出来，交由采购人行使。74号令修订时也应明确：由采购人按照谈判文件、磋商文件、询价通知书依法对参加响应的供应商的资格进行审查。

九是明确采购人履约验收的主体责任。现行政府采购法以政府采购缔约程序作为主要规范内容，对于履约问题鲜少涉及。政府采购法实施条例关注到了这一问题，对政府采购履约作了一些规定。从采购全生命周期视角，加强对履约的规范和管理，是政府采购从程序导向型向结果导向性转型的必然要求。财政部2020年12月4日公布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》专设一章规范政府采购合同，第一节为合同订立与履约管理，第二节为履约验收，对政府采购履约作了比较详尽的规范。当然，还有一些具体的问题，留待行政法规、规章、规范性文件去解决，比如招标文件与投标文件内容不一致影响合同签订的处理、采购人自行验收和委托有关机构代理验收的边界、验收组织和程序、分阶段验收问题、验收部分不合格的处理等。由于履约问题具有共通性，不宜在不同采购方式的规章里重复规定，应专门立法规定关于政府采购合同履行管理。87号令征求意见稿第八十条规定：采购人应当根据法律、行政法规和国务院财政部门关于政府采购合同履行管理的规定及合同约定，加强对中标人的履约管理，及时向中标人支付采购资金和组织验收。对于中标人违反合同约定的行为，采购人应当及时处理，依法追究其违约责任。74号令修订时应协同作出相应规定。同时，74号令修订时还应对供应商拒签合同的处理作出规定，处理原则应当尊重采购人主体地位和提高采购效率。建议规定为：成交供应商拒绝签订政府采购合同的，采购人可以按照候选供应商排序确定其他供应商作为成交供应商并签订政府采购合同，也可以重新开展采购活动。拒绝签订政府采购合同的成交供应商不得参加对该项目重新开展的采购活动。

此外，鉴于深化政府采购制度改革和政府采购法修订意见稿都对采购预算绩效问题提出了要求，对是否规定采购人关于采购预算绩效目标的主体责任，87号令和74号令修订过程中也须加强协同。

（作者系浙江省财政厅法规处处长）

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