智慧城市PPP子项目政府采购不能“好看不好吃”

【一家之言】

智慧城市PPP子项目政府采购不能“好看不好吃”

——智慧城市PPP子项目政府采购存在问题分析及改进建议

■ 孙建勇

政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP模式”）与智慧城市建设的结合，有利于解决智慧城市建设的资金缺口问题，从而可以继续推动各地智慧城市的建设和运营。但智慧城市通常由诸多子项目构成，涉及技术领域多，建设运营时间长，一般都采用总体规划、分步实施的方式推进。根据财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》相关要求，在智慧城市PPP项目完成政府采购后，后续的子项目如何依法依规履行采购程序，国家和地方并没有明确的规范和标准。目前不少地方要求特殊项目公司（又称“SPV公司”）按《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）进行子项目的采购，但实践中不可避免地带来一些违反法律法规、提高交易成本、影响市场秩序的问题，应当引起政府采购监管部门的重视。

我国PPP项目和智慧城市建设的现状

PPP即政府和社会资本合作，是公共基础设施建设运营的一种项目运作模式。该模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设和运营，政府与社会资本之间基于提供产品和服务达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关系。在具体操作上，一般由政府针对具体项目特许新建一家项目公司即SPV公司，并对其提供扶持措施，SPV公司则负责进行项目的融资、建设和运营。在PPP的管理外包、特许经营、私有化三大类运作方式中，我国PPP项目主要以特许经营类为主，其中智慧城市建设又以BOT模式（建设—经营—移交）占比最大，实际运作中往往掺杂了TOT（转让—经营—转让）、ROT（重整—经营—移交）模式。出于降杠杆、减负债、防风险的考虑，同时由于各地在PPP项目实际运作过程出现了不少问题，现PPP模式在全国部分地方已经“叫停”，原有的部分PPP项目也被规范、清理，但存量PPP项目仍然较多。

根据国家发改委等部门联合印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。由于智慧城市建设资金需求大、技术要求高、运营管理难、更新升级快，政府自投自建困难较大，而PPP模式具有融资能力强、运作效率高、抗风险能力大等优势，因此PPP在智慧城市建设过程中发挥了较大助力。从全国分布来看，项目数量排在前几位的有：湖南、新疆、山东、江苏等。智慧城市项目一般包括多个子项目，主要有智慧基础设施、智慧园区、智慧平台、智慧政务、智慧停车、智慧水利、智慧环保、智慧医疗、智慧旅游、智慧农业、智慧公安、智慧能源、智慧教育等。

各子项目再次实行政府采购的原因

智慧城市PPP项目成交后，一般都会由政府指定负责的部门与中标的社会资本方签订PPP项目合同，有的还在政府特许成立的SPV公司成立后，由SPV公司与中标社会资本方签订PPP项目合同。SPV公司多采用具有国资背景的、由政府直接控制的投资平台公司（以下简称“平台公司”）和社会资本方共同出资的方式成立，一般社会资本方出资比例较大，但平台公司代表了当地政府的意志，在SPV公司反而拥有较大的控制权甚至一票否决权。另一方面，社会资本方作为SPV公司的母公司，其根本目标是追求利润最大化，因而在SPV公司运作过程中，必然与平台公司方存在结构性的利益冲突。总体来说，SPV公司很难实现股权制企业的现代化、规范化运作，在经营管理、项目开发、资本运作等多方面容易受到诸多掣肘。

如前所述，智慧城市项目包含很多子项目，在建设过程中不可能一次性全面展开，只能采用总体规划、分步实施的方式。在具体的子项目实施过程中，SPV公司需要再次面对采购程序的问题，这主要是因为：

第一，在PPP项目合同中，甲乙双方关注的焦点是合作模式、项目总体情况、投资总额、合同期限以及基于上述内容的双方权利义务等，对智慧城市子项目的约定往往仅限于项目名称、投资额度及概要设计，不可能对各个子项目达成具体详细的约定。

第二，在制订总体规划时，对各个子项目一般以初步设计为主，在子项目真正实施时还需要进行深化设计，同时，由于实际情况的变化、技术和产品的升级，深化设计过程中很可能对原设计方案进行调整、补充、升级。

第三，政府作为实际的项目受益者和所有者，必然要对子项目建设的目标和投入产出等情况进行全方位的考虑，很可能根据实际情况和项目实施时主要领导的思路对子项目的建设需求进行较大幅度的调整。

第四，PPP项目中社会资本方的收入，不管是采用可行性缺口补助、使用者付费还是政府付费的方式，归根结底使用的是财政资金，政府出于对财政资金使用情况监管的需要，必然要采取一定的手段对子项目的采购过程进行规范和管理。

第五，由于政府和社会资本方在信息技术知识、商品和服务价格方面存在较严重的信息不对称，政府方面完全有理由怀疑SPV公司提出的子项目造价的合理性，从而需要通过一定的程序来确定合理的采购价格。

基于以上因素，笔者认为有两个核心问题，即子项目的深化设计是否合理（尤其是增加了预算的情况下），以及对子项目最终价格的认定是否合理。对于第一个问题，实践中一般采用专家论证的方式予以解决，而对于第二个问题，目前通行的做法，一是由财政部门进行投资评审，二是要求SPV公司按照《政府采购法》的要求，履行政府采购程序以确定最后的成交价格。对于非工程类的，以商品、服务为主的项目，采用投资评审很难科学评定价格，此时按法定程序实行政府采购便成为智慧城市PPP子项目采购唯一的渠道。

各子项目实施政府采购存在的问题

企业依照或参照《政府采购法》进行商品或服务的采购是企业的自主行为，有利于保证企业运营管理的机制化、合规化，不少国有企业甚至民营企业都在某些项目采购中这样做。但是，在智慧城市PPP项目成交后，政府要求SPV公司对后续建设过程中的子项目再按照政府采购流程办理，却不可避免地带来一系列问题。

第一，违反《中华人民共和国民法典》合同编。PPP项目合同（总合同）一旦生效，合同双方在法律上是平等的民事主体，双方均有义务履行合同，促成合同目标的实现。智慧城市PPP项目虽然包含很多子项目，且子项目不大可能在总合同中详细约定，但此时总合同在系列合同中相当于起到纲领性的作用，非经双方同意，后续合同原则上不得违背这个总合同。智慧城市PPP项目合同范围内的各个子项目应当由谁来建设、运营，在这个总合同中应事先约定，否则社会资本方无法保证其合理利润。现政府方面要求对子项目再次实施政府采购，也就意味着子项目的中标人是不确定的，这显然违反了总合同，甚至造成总合同的核心目标无法实现，原来约定的合同标的成为空谈。

第二， 使《政府采购法》的相关规定流于形式。如前所述，SPV公司在对子项目实施政府采购时，事实上必须保证社会资本相关公司中标，在这里政府采购完全流于形式而不具实质意义。实际操作中，社会资本方或另行成立注册的若干家公司，或以母公司名义参与投标，政府采购的结果则必须是母公司或其他子公司中标，操作手法则会涉及围标、串标等直接违反法律规定的行为。在这种操作模式下，《政府采购法》的相关规定形同虚设。

第三，容易引起合同纠纷。在实施子项目政府采购中，由于增加了新的采购程序，而政府采购程序又有其硬性规定，这就很可能造成子项目采购合同与PPP项目总合同存在较大差异，尤其是在建设周期、服务期限、付款方式等方面，从而导致子项目建设运营过程中产生双方到底该执行哪个合同的问题。这就增加了项目失败的风险，同时也带来相应的违约责任追究的法律问题和项目失败带来的社会问题。

第四，提高了财务成本，降低了效率。由以上分析可以看出，实施政府采购流程对智慧城市PPP项目的子项目进行采购，仅仅是从形式上而不能从实质上解决问题。引入政府采购要解决的最核心问题是，如何确定子项目的合理价格，但在结果已然确定的情况下，自然并不能引导出价格合理的结果。事实上，引入政府采购流程反而增加了SPV公司的财务成本，降低了子项目建设的效率，而这部分增加的成本，所谓“羊毛出在羊身上”，最终还是要由财政资金来买单。

各子项目采购的建议

从上述分析可以看出，用政府采购的办法来解决智慧城市PPP项目成交后的子项目采购问题，有搞形式主义的嫌疑。在此过程中，政府不但不能事实上对子项目的建设（尤其是价格）进行更加科学的监管，反而增加了财务成本，同时社会资本所属企业也付出了降低工作效率、提高运营成本的代价。在投资评审无法对子项目价格给出明确结论的情况下，笔者建议可试行以下方法实施智慧城市PPP子项目采购。

要求子项目建设的承建单位按智慧城市PPP项目合同（总合同）的约定执行，不再执行政府采购程序来选择和确定承建单位。

对于子项目技术方案的合理性，可按传统方法组织专家论证，如方案变化较大，除了对方案的可行性、必要性进行详细论证外，还可由相关政府部门直接对技术方案进行招标，再交由总合同确定的承建单位实施。

对于子项目价格的确定，在子项目技术方案已经确定后，由智慧城市建设的政府主管部门组织政府采购，由有资质、有实力的价格咨询公司或机构出具价格意见。在实际操作中，为提高效率、防止串通，也可通过政府采购或其他合法形式，指定在一定期限内有资质和实力的几家单位，对各个子项目提出合理的价格咨询意见，再由政府主管部门结合各家单位提供的意见，形成子项目最终价格的结论。

不可否认，目前PPP项目在各地执行过程中遇到了各种困难，但在PPP项目存量依然很大的情况下，我们需要研究如何合法合理地解决问题，使PPP项目更好地落地，实现其推进经济发展繁荣、更好服务人民群众的初衷。从这个意义上讲，本文提出的上述解决智慧城市PPP子项目采购问题的建议，虽失之粗放疏浅，但也不悖初心，希望能为业界提供一定参考。

（作者系湖南省宁乡市政府采购评审专家）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。