对标GPA开展“两法合一”改革

【热议·两法合一】

以提升我国“双循环”价值链营商环境为目标

对标GPA开展“两法合一”改革

■ 赵宏瑞 李树明 杨悦 张凤翚

十九大报告强调：“凡是在我国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待。中国政府将在资质许可、标准制定、政府采购、享受‘中国制造2025’政策等方面，依法给予内外资企业同等待遇。”由此，指明了我国在境内如何构建平等的营商环境。放眼全球，比照更高标准、更高水平的经贸规则，特别是对标世界贸易组织（WTO）《政府采购协定》（GPA）是我国提升“双循环”价值链营商环境重大而迫切的法治需求。

据WTO消息，GPA参加方的政府采购规模占发达国家和发展中国家经济体GDP的15%左右，这些参加方大约每年提供的政府采购合同价值超过1.7万亿美元。目前，GPA有21个参加方，共48个国家和地区（欧盟总部及其27个成员国统一以欧盟身份加入GPA）。英国在脱欧后，于2021年1月1日自行加入GPA。英国驻WTO大使朱利安·布雷斯韦特（Julian Braithwaite）说：“加入该组织将确保外国供应商继续进入英国的采购市场，英国每年的政采市场价值为680亿英镑”。目前，GPA各成员方正在继续讨论中国第六次修订的市场准入提议和最新提交的问题清单，以及继续讨论俄罗斯等国家加入GPA申请的工作。

WTO目前有18个主要协定。作为主要协定之一的GPA，其规制下的政府采购市场具有高标准、高水平的特征：创新了政府采购合同与程序法的规则，突破了传统民法的窠臼，凸显了“善待不苛”的政采市场原则，在履公权、防腐败、增绩效、重合规等方面，具有全球示范的意义。

首先，GPA规制下的政府采购合同是“善政合同”。GPA强调，要“善待”供应商。这一规定改变了一些国家固有的官僚作风乃至贪腐痼疾。第一，在合同成立方面，不同于传统民事合同的“签定（to sign）”，GPA把政府采购合同的成立称为“授予（to award）”“签发(to issue)”。这表明了GPA把运用公共资金视为一种郑重的行为，而非公权私用。第二，在合同主体方面，GPA规定了对供应商不排外、不特定、不指定的“三不”原则，且巧妙的通过“技术规格”“资格审查”“常设名单”等规则防止内外串通与利益输送。第三，是合同价款方面，GPA规定“中标”合同必须被评为“价格最低”或“优势最具”者，这区别于普通民事合同法律规定，充分营造了“公帑为公”的清新营商环境。

其次，GPA规制下的招投标是“不苛刻的”的公正程序。第一，在招投标的分类方面，GPA规定了政采合同必须采用公开性、选择性、有限性三种招标程序。同时，还施行“期限充裕”“内容透明”“回复及时”的原则，并详尽规定招标内容细则与实施期限，以确保公平。第二，针对各国政府采购领域的腐败高发区，严格规定了招投标的特殊程序，即明确了12种“有限性招标”的法定情况，杜绝腐败的滋生，包括无人投标、投标不符、串通围标、无竞争投标（例如专利）、无选择投标（例如版权）、无替代投标（例如艺术品等）、紧急情况招标、额外增量招标、原创性招标、附属建筑招标（额外金额不大于50%）、针对特定清盘的低价招标。第三，在争端解决方面，对国家（指单独关税区）和实施具体招采的政府单位详尽规定了“公告与答疑”义务、被质疑程序、磋商与争端解决的三大机制，彻底改变了各国官僚机构惯于扯皮推诿和不作为的常见作风，是罕见的落实反对官僚主义措施到位的立法。

最后，GPA规制下的政府采购市场具有更大的开放性。虽然GPA规定了市场开放所必备的国民待遇（非歧视）、原产地、发展中国家的特殊和差别待遇等WTO的“标配”规定。但更为重要的是，GPA鼓励“成员向非成员”开放市场——对所有感兴趣的世贸组织成员开放国际化的政采市场。但GPA仅对其参加方具有约束力。GPA在其协定的前言与第1条中，开宗明义地要求参加方成员公布各自的任何国内相关法律、法规、程序和做法（laws, regulations, procedures and practices）。这一规定倒逼了参加方要事先完善自己“内循环”中政府采购市场的营商环境，便于对接“外循环”的GPA市场，进而形成同台竞技，呈现出GPA在规则先进性方面的明晰特征。

习近平总书记早在2018年4月10日的博鳌亚洲论坛演讲中指出，内需是中国经济发展的基本动力，中国不以追求贸易顺差为目标，并将相当幅度地降低关税，加快加入GPA进程。由此建议：第一，我国有必要对标GPA进行《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》“两法合一”的改革。这项改革将推动我国“双循环”价值链的完善与国内政府采购市场营商环境的改善。此外，这项改革要对标GPA的规则，如此可加快形成国内政府采购体制的转型升级。“两法合一”采用的是“先完善、再加入”的策略，有助于加快构建我国政府采购的制度优势和市场优势；第二，我国每年约6万亿美元的公共财政收支规模，相对于GPA全球的政府采购市场而言，我国经济体量巨大。我国就加入GPA谈判时要充分阐释我国政府采购市场的巨大规模优势，并将这一优势体现在“加入议定条件（Accession terms agreed, GPA第24条）”；第三，我国应加快加入GPA。尽早加入GPA对于我国深化改革收益巨大，腐败减少、营商环境更优、市场地位更稳，国际话语权更强，这些都有利于我国不仅在国内，而且在国际均朝着更高水平的政府采购市场的法治建设发展，更是有助于推动我国走近世界舞台的中央。

（本文作者赵宏瑞系中国WTO法研究会副会长、民盟中央经济委员会副主任、中国工业经济学会副理事长、哈尔滨工业大学法学院和人文社科与法学学院教授、博导，李树明、杨悦、张凤翚分别系哈尔滨工业大学人文社科与法学学院2020级、2021级博士生，2020级硕士生。）

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