建立以政府采购法为主导的政府采购法律体系势在必行

【热议·两法合一】

建立以政府采购法为主导的政府采购法律体系势在必行

■ 赵晔

随着我国政府采购规模的不断扩大以及政府采购法律制度的日益完善，目前已形成了涵盖法律、法规、规范性文件三个效力阶层的政府采购法律体系。政府采购法律体系对规范政府采购行为、发挥政府采购政策功作用起到了积极的作用。但我国政府采购法律体系中政府采购法和招标投标法两部法律并立的现状，导致制度执行成本的提升以及经济效益、社会效益等公共政策目标未能以更大的规模实现。因此，在我国政府采购制度改革不断深入的背景下，建立以政府采购法为主导的政府采购法律体系势在必行。

“两法合一”是建设高标准市场体系的必然要求。招标投标法是规范市场交易中当事人缔约的法律，其主要目标是规范招投标程序；政府采购法是规范政府采购的法律，其主要目标规范财政性资金的使用。虽然两法的视角具有明显的差异性，但二者作为市场交易规则的基本法律遵循，都是为了满足我国建立市场经济的需要而制定的。在20世纪90年代，随着我国基础设施建设投资的增加，为了保证工程质量制定了招标投标法。21世纪初为了应对政府采购规模的扩张以及加入世界贸易组织（WTO）开放政府采购市场的需要制定了政府采购法。由此可见，两法并存的格局是中国探索市场经济过程的历史产物。经过多年的发展，我国市场经济体制的不断完善，已经进入到建设高标准市场体系的新阶段。政府采购领域内，存在同一行为多种市场采购规则约束的现实已经开始影响市场主体的活力。与此同时，政府采购法和招标投标法均正值修订之际，两法交叉重合的内容增多，可以预见的是，未来两法并立将带来更多的问题。如从适用范围上看，强制招标范围主要是使用国有资金的项目，这与修订中的政府采购范围重合；从管理链条上看，招标投标法覆盖了从采购需求管理到合同和履约验收的管理，与政府采购全链条管理高度重叠；从采购方式上看，招标投标法修订草案（征求意见稿）引入谈判程序和多阶段程序等多种方式，与政府采购方式重合度越来越高，这将使得原有的冲突进一步凸显。

“两法合一”是形成对外开放新格局的必然要求。中国经济社会的发展某种程度上受益于对外开放，特别是近年来中国进一步加快了对外开放的步伐。推动加入《政府采购协定》（GPA）就是落实进一步对外开放的重要举措之一。GPA作为WTO管辖的诸边协议，其宗旨是通过实施国民待遇原则来实现参加方政府采购市场的相互开放，从而有利于消除国际间的贸易歧视、有利于推动贸易全球化和自由化。我国于2007年底启动了加入GPA的谈判。根据GPA的规定其成员国的相关法律法规必须符合GPA规定，在这种倒逼机制下也必然要结束我国政府采购法和招标投标法两法并立的局面。从政府采购范围看，我国政府采购法规定“政府采购工程进行招标投标的适用招标投标法”，这导致我国政府采购统计规模与GPA的要求范围相比要偏小；从政府采购的主体看，我国政府采购法的采购主体不包括国有企业，而GPA 对政府采购主体的判断依据主要看采购主体从事的采购是否出于政府目的，由此导致我国政府采购的主体范围与GPA的认定范围相比偏窄。但根据2019年中国提交的加入GPA第七份出价显示，国有企业已经纳入了出价范畴，由此可见未来工程项目采购以及从事基础设施建设的垄断性或公益性国有企业采购纳入政府采购范畴将是落实“出价”承诺的必然举措。这样无论是从采购项目范围还是采购主体范围来看，已经具备两法合并的现实基础。从管理体制上看，国际上其他国家大多仅有政府采购法，而招标投标的有关规则都服从和服务于政府采购法。加之我国政府采购领域两法并立的现实确实导致了在政府采购实践中出现招标投标管理部门众多、标准难以统一的问题。如在实践中，政府采购货物和服务是由财政部牵头，适用政府采购法；政府采购工程招标投标由国家发展改革委牵头，适用招标投标法；医药采购由国家卫生健康委、国家医保局等部门牵头，有的执行政府采购法，更多的是执行招标投标法。加入GPA后，这种多头管理多规并行现状将让其他GPA参加方无所适从。

“两法合一”是打造国际化营商环境的必然要求。世界银行已经将政府采购发展状况纳入2020年营商环境评价的指标体系。如此一来，政府采购的状况将对我国的营商环境的评价具有重要影响。为此，财政部对标世界银行指标出台了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》，通过明确政府采购领域一些不明确、不细化的制度规定进而加快形成国际化的一流营商环境。尽管如此，两法并立的客观现实还是给政府采购领域带来很多的制度性障碍，从而影响了营商环境的改进。如在采购程序方面，两法对有关废标的情形和后果、发布招标公告的媒体、投标保证金的退还等规定明显不同。招标投标法规定依法必须进行招标的项目当所有投标被否决的情况下招标人应当依法重新招标；而政府采购法规定废标后除采购任务取消情形外应当重新组织招标或者经批准后采取其他方式采购。在救济制度方面，两法对有关投诉的前提与范围、异议与质疑的提出时限等方面也有不同的规定。招标投标法则规定异议或投诉主体并不限于投标人，且异议并非所有投诉的前置程序，而政府采购法规定质疑是进行投诉的前提条件且投诉事项不得超出已质疑事项的范围。这些法律制度上的不一致导致在优化政府采购领域营商环境的各种措施无法深入推进。

“两法合一”是完善现代财政制度提高国家治理能力的必然要求。十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标，在这样的布局下，财政作为国家治理的关键环节，其必须服务于国家治理的总体目标，由此设定了现代财政制度的目标。现代财政脱胎于公共财政体制，其更加强调财政的统筹性和引领性，因此，更要凸显其在国家治理中的政策效能。政府采购作为现代财政制度的重要组成，必然要在国家治理的视野下不断完善。但目前两法并立的现实影响了政府采购政策在国家治理效能方面的发挥。首先，两法并立的格局影响了政府采购政策功能的实现。政府采购规模占比巨大的工程类采购项目排除在了政府采购政策之外，而其他政策工具如首购订购、需求标准管理等由于涉及到采购预算、需求管理、交易规则等也只有在统一的法律框架体系下才能更好地发挥效能。其次，两法并立的格局影响预算绩效管理的全面实施。全面实施预算绩效管理是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，而政府采购是推动预算绩效目标地的重要工具。但目前大量政府采购工程项目还游离于政府采购监管之外从而导致了预算绩效管理无法全面实施。

[作者系辽宁省委党校经济学教研部教授，文章系“兴辽英才计划”项目“新时代辽宁财政高质量发展研究”（XLYC1807200）阶段研究成果]

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