完善五大基础制度夯实现代政府采购制度基石

【业内观点】

完善五大基础制度夯实现代政府采购制度基石

■ 赵晔

作为现代财政制度的重要组成部分，政府采购制度是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。自1996年我国试行政府采购制度以来，政府采购制度框架已经在规范政府采购行为、提高财政资金的使用效益、维护国家利益等方面发挥着日益重要的作用，但与此同时，在顶层设计、采购政策功能、采购主体责任、采购效率、监管机制等方面还存在一些问题。为此，2018年11月中央全面深化改革委员会审议通过的《深化政府采购制度改革方案》明确提出了要建立现代政府采购制度。对于现代政府采购制度的建立，笔者认为需要完善以下五大基础制度。

以采购需求管理为引领

完善政府采购交易制度

政府采购需求管理是指，采购人组织确定采购需求、编制采购计划以及实施相关风险控制管理的活动。采购需求连接着项目评审、合同签订和履约验收等环节，如果需求制定不合理将直接影响政府采购质量、效率以及采购目标的实现。今年7月1日起正式实施的《政府采购需求管理办法》更是从过程、合同、监督、评估等环节对采购需求做了进一步的规范。政府采购需求管理的核心是将分散多元的公共服务需求进行有效识别、有序整合与有机转化，如果从这个角度来看，政府采购的需求管理在需求识别、需求整合平台等方面仍存在着进一步的整合空间。从需求识别来看，可以充分利用多种渠道，既可以基于现有的基层协商民主制度整合基层社区居民的公共服务需求，也可以发挥第三方力量在需求识别方面的专业化中的作用，还可以充分利用现代科技技术对潜在需求进行深度挖掘，从而使得多元的需求得到有效识别。从需求整合平台来看，要搭建多功能、多层次的需求整合平台，对分散的需求进行类型化归纳，从而解决需求管理碎片化的问题。

以落实主体责任为核心

完善采购人内部控制制度

内部控制是按照政府采购法律法规的要求结合实际采购需求和采购流程中的风险点建立的政府采购管理制度、工作程序和控制措施的总称。良好的内部控制能够保证政府采购行为高效、有序、快速地进行,也是实现采购目标的有效机制。伴随着“放管服”改革在政府采购领域的推进，采购主体的自主权限也在不断扩大，这一方面带来了采购用户满意度的不断提升，另一方面对其内控管理也提出了更高的要求。在现实工作中，很多单位在政府采购内控工作中存在着诸如内控意识淡薄、内控制度不细化导致主体责任落实不到位等问题。因此，采购人要在落实主体责任的基础上构建内部控制制度，覆盖预算编制、采购需求管理、合同签订、履约验收等政府采购全流程，同时理清各环节的风险点，通过采购申报、审批、执行、监督等环节的职能设置有效防控采购风险。

以“物有所值”为导向

完善政府采购绩效评价制度

“物有所值”是指，政府采购主体通过综合评价采购项目的成本与收益实现价格与质量、性能的最佳组合，从而确保采购支出获得最佳效果。物有所值采购理念最初产生于英国上世纪八十年代兴起的“新公共管理运动”，近年来逐渐成为国际政府采购规则以及各国公共采购中普遍追求的共同目标。我国在2013年也将物有所值作为政府采购的制度目标。由于政府采购不仅是为了完成采购的行为，更是承载着政府宏观调控的重要工具。因此，政府采购“物有所值”的目标就不能仅仅出于资金效率的考虑，而应该从各方面的功能进行综合考虑。从我国政府采购的绩效管理情况来看，大多数地区的政府采购绩效评价往往局限在节资率等单一维度的指标，从而影响了评价的完整性和功能性。因此要拓宽维度，从底线保障、客观发展、主观感知等三个层面进行综合评价。底线保障考量的是能否满足最基本的获得感；客观发展考量的是“获得”质量的高低；主观感知考量的则是受众主观感知的满意程度。同时由于政府采购绩效评价涉及不同区域和政府部门，因此应该根据不同绩效评价对象设定不同的绩效标准，从而建立起分类、分级、分阶段的绩效指标体系。

以有效发挥监管作用为要求

完善政府采购监管制度

政府采购监管是指，财政部门对政府采购的各主体在采购过程中发生的行为进行监督和管理。从我国政府采购监管的现状来看，监管制度、监管机构、监督过程等方面都存在亟待解决的问题。监管制度方面，部分采购监督工作的配套制度需要进一步健全；监管机构方面，政府采购法对采购监管的相关部门如何具体运作尚未明确；监督过程方面主要侧重于事后监督。因此，完善政府采购的监管制度，尽快调整、完善政府采购相关的法律法规，从而明确规范政府采购市场各参与者的权利和义务是首要前提。其次，通过内部监督、专业监督、联合监督等方式逐步构建多层次监督防范体制。最后，充分利用信息化手段推动采购监督由结果监督向全程监控转变，利用最新的技术在政府采购信息系统中对政府采购行为进行全流程记录从而实现全程监控。

以提高效能为目标

完善政采数字化支撑制度

政府采购数字化是将互联网、大数据、云计算等现代技术手段融入政府采购全过程，通过构建政府采购的电子化系统平台实现采购交易、采购监督和采购服务的全面智能化。政府采购的数字化转型既可以弥补传统采购模式的弊端，有效提升采购效率，又有利于监管。我国政府采购数字化进程在不断推进，上世纪90年代，我国就开始了政府采购的信息化建设，目前全国大部分地区已经进入了全流程电子化采购阶段，但在实际推动过程中仍然存在着区域进展不平衡、应用程度较低、缺乏配套制度等问题。可以预见，未来，政府采购的数字化转型将进一步提速。所以，一方面要尽快加快政府采购的数字化转型进程，通过完善平台建设、加快数字共享、完善相关法规等措施破除政府数字化转型过程中的瓶颈。另一方面要对数字政府采购带来的新风险给予充分考虑，如关键的数字资产泄露、过程可视化程度降低等问题，应提前预警建立相应的防控机制。

［作者系辽宁省委党校经济学教研部教授，文章系“兴辽英才计划”项目“新时代辽宁财政高质量发展研究”（XLYC1807200）阶段研究成果］

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