明法为部分价格固定的采购打消疑虑

【探讨与争鸣】

明法为部分价格固定的采购打消疑虑

——兼议87号令修订中的价格评审

■ 沈德能

通常情况下，政府采购项目的价格有两种模式：第一种为非固定价格，第二种为固定价格。第一种模式下，供应商需要按照采购文件要求提出投标报价或者响应报价，其报价列为评审因素。第二种模式下，供应商无需具体报价，仅需要对采购文件已经固定的价格作出响应，其价格不列为评审因素。

在政府采购的法律法规中对上述两种价格模式也有相关规定。如现行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第五十五条规定：“......货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”此外，财政部日前发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（修订草案征求意见稿，以下简称“87号令修订意见稿”）中也有相关规定：“评审因素及其权重应当以实现性价比最优为目标进行设定，其中价格分的权重应当为50%以上。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”由此可见，固定价格采购模式含国家统一定价，价格因素不需要评审；非固定价格采购，价格因素需要评审。其中通过综合评分法评审，按照权重评分；通过最低评标价法评审，按照报价低到高进行排序。

但在实际采购中，由于一些政府采购项目较为复杂，特别是服务类项目把非固定价格模式和固定价格模式截然独立使用（至少普遍理解如此），不利于采购人把控项目质量和保证项目的顺利实施。因此，根据特殊采购项目的需要，一些采购人提出了两种价格模式同时在一个采购项目使用，即采购文件的投标（响应）报价要求部分价格固定，部分价格不固定。为了便于下文论述，笔者将此种模式简称为“混合价格模式”。在“混合价格模式”下，供应商对固定价格部分按照采购文件的要求作出实质性响应（或者报价不低于限价），对不固定价格部分根据参加采购的实际情况报出具体的价格。

政府采购中“混合价格模式”的可行性探讨

探讨“混合价格模式”的可行性前，首要了解的是在我国现有法律框架下“混合价格模式”的合法性问题。

首先，“混合价格模式”在我国现有的政府采购法律法规中无具体规定。如前所述，现行87号令及其修订意见稿均未规定可以采用“混合价格模式”，但同时也没有出现“不得”等禁止性规定。笔者认为，采购人因为项目特殊的需要，采用“混合价格模式”时，既无法可依也不能确定是违法，“混合价格模式”在现有政府采购的法律法规规章下属于空白。

其次，部分法律法规对某些领域价格有强制性规定。如劳动法第四十八条规定：“国家实行最低工资保障制度。最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定，报国务院备案。用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准。”根据此条款的强制性规定可以看出，在劳务、服务人员密集型服务项目中可以要求供应商对于人员工资待遇部分的报价不得低于国家相关标准。因此，采购文件中对于符合国家法律法规强制性要求的价格部分作出固定价格要求，供应商不得低于或者不得高于强制性要求的价格是合法的。也就是执行国家强制性定价的部分，采购文件应当执行，并且作为固定报价。国家统一定价的货物和服务如：盐、药品、电、石油、煤、一二类农产品、邮政费用等。政府采购此类货物或者相关服务时，是不可以随意要求供应商报价的，必须执行相关定价的规定。

最后，涉嫌设定最低限价的情况。现行87号令第十二条规定：“采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。”但在一些采购货物或服务的项目实践中，因为执行国家法律法规的需要，如在劳务人员密集型政府购买服务项目中，采购文件要求的“支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准”，有人认为这与现行87号令第十二条规定的“不得设定最低限价”有冲突，属于变相设定最低限价。因此，有些供应商也对此提出质疑和投诉或向财政部门举报采购文件违反“不得设定最低限价”禁止性规定。

综上所述，现有法律框架下“混合价格模式”并未违反政府采购的禁止性规定，而且在某些采购项目中，因为执行其他法律法规的需要，必须要求至少部分固定价格，但有可能涉嫌违反“不得设定最低限价”的禁止性规定。

政府采购中“混合价格模式”的实际案例及带来的思考

笔者曾参与过某呼叫中心外包服务采购项目。采购文件要求的报价分为四个部分：呼叫中心派驻人员工资薪金、热线运行管理经费、呼叫中心人员培训经费、项目管理经费。其中，后三个部分为中标供应商通过项目管理得到的相应费用，此部分由供应商根据自身服务力量投入、参与项目管理程度以及项目盈利预期等因素进行相应的测算，进而提出合理的报价。

关于第一部分的报价，该采购项目实施前，采购人经过市场调查，认为根据当前市场情况要顺利实施项目，供应商需提供至少150人的服务团队。根据当地最低工资标准和正常的福利待遇，150人的服务团队至少需要支付派驻人员薪资平均为7.50万元/人/年，包含因雇用呼叫中心派驻人员所支付的工资、薪金（包含按国家规定支付的社保费和住房公积金）、福利、奖金、团队建设等费用，150名呼叫中心派驻人员的工资薪金共计1125万元/年。因此，在招标文件中明确，供应商对于人员工资待遇的报价不得低于1125万元。

该项目中标结果公告后，某未中标供应商向财政部门举报该项目的采购文件要求“人员工资待遇的报价不得低于1125万元”的报价违反“不得设定最低限价”规定。举报处理中，采购人认为，该项目就人员工资待遇的报价作出最低限定，是因劳动法有相关最低工资标准的规定，且采购人事先对呼叫中心服务人员待遇的调查得出的结果，既有法律法规依据也有事实依据。此外，仅就构成采购价格的其中一部分进行限定，其他部分并未限定最低报价，不属于设置采购项目的最低限价。呼叫中心的日常服务质量严重依赖服务人员，如果人员工资待遇得不到正常的保证，如果任由供应商报价，将可能导致低报价中标后，供应商通过不合理的苛刻手段克扣服务人员工资待遇来了实现盈利。如此，项目服务质量将无法得到保障，严重危及项目运行和实施的质量，政府购买服务的目的将无法实现。因此，需要对人员工资待遇部分作最低报价要求。

财政部门经审查各方的证据材料综合该项目的具体情况，认为本项目是政府购买服务项目，主要通过人员提供服务来实现购买服务的目的。为保证项目质量，采购人依据相关法律法规规定和市场调研的事实对其中的人员工资待遇报价作出最低报价要求，不属于违反现行87号令第十二条规定的“不得设定最低限价”的规定。

从财政部门对此案例的处理结果可以看出，监管部门认可了在一个采购项目中，部分固定价格与非固定价格可以同时存在，而不是截然对立：要么采用固定价格采购、要么采用非固定价格采购。在具体采购项目中，有相关法律法规依据和事实依据的，采购人可以设置“混合价格模式”，这并非就是设定最低限价，而是采购人根据采购项目的特殊要求而做出符合项目特点的合理要求。

因此，笔者认为，因为采购项目的特殊需要，采购人在有相关法律法规依据和事实依据下合理限定部分价格的最低报价并不违反“不得设定最低限价”的禁止性规定。合理的“混合价格模式”不违法是可行的。

对87号令中相关内容的修订建议

日前，财政部公布了87号令修订意见稿，其中关于价格评审的规定的表述为：“评审因素及其权重应当以实现性价比最优为目标进行设定，其中价格分的权重应当为50%以上。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”对于此条款的普遍理解为，综合评分法下的政府采购项目，要么价格作为评审因素，要么不作为评审因素，不出现第三种“混合价格评审”的情形（部分价格作为评审因素，部分价格不作为评审因素）。

但如前所述，采购实际复杂多样，实际采购项目中已经出现了符合采购项目特殊需要的“混合价格模式”，此模式被实践证明是可行的。因此，笔者建议，在修订87号令时，应当适应采购实际需要，明确规定在一个采购项目中可以依据相关法律法规的规定或者采购项目的特殊需要，采用固定价格与非固定价格同时存在的“混合价格模式”，打消采购人对此模式可能涉嫌违法的顾虑和减少由此而引起的不必要的质疑投诉。建议将“执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素”的表述修改为：执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的部分，其价格不列为评审因素。如此，既可以在一个采购项目中，部分执行国家统一定价标准和采用固定价格采购，也可以全部执行国家统一定价标准和采用固定价格采购，从而适应采购实践需要。

（作者单位：广西广天一律师事务所）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。