政府采购行政裁决机制亟待破解三大困境

【聚焦·政府采购行政裁决改革】

政府采购行政裁决机制亟待破解三大困境

■ 赵晔

伴随着我国政府采购市场的不断发展，政府采购领域争议案件也日益增加。在这种状况下，现有的政府采购投诉处理机制稍显滞后，出现了诸如投诉处理工作人员专业性差、监管能力的层级与地域差异明显、违法违规行为标尺不统一、政府采购救济程序冗长等问题。政府采购行政裁决作为政府财政监督体系的一个重要环节，与司法手段相比，其处理方式更加专业，处理流程更加简单，同时由于其保留了当事人对裁决结果继续上诉的权利，在优化政府采购纠纷的处理流程、处理政府采购纠纷案件中发挥着日益重要的作用。从国家层面上看，对政府采购行政裁决机制更是高度重视，2018年中央全面深化改革委员会通过的《深化政府采购制度改革方案》明确提要建立和完善政府采购投诉专业化行政裁决机制，而中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》更是将政府采购活动争议列为行政裁决的重点。从实践层面看，2020年1月在内蒙古自治区、上海市、深圳市三地进行了政府采购争议行政裁决的试点，并取得了积极的进展。为了进一步建立和完善政府采购行政裁决机制，笔者认为亟待破解以下三大困境。

政府采购行政裁决的制度困境

目前我国政府行政裁决制度主要来自于政府采购法和招标投标法中若干类似而分散的规定，但这两部法律对于政府采购行政裁决的规定存在着不统一的问题，从而导致实践中对行政裁决的认识存在理解上的差异。因此要对政府采购行政裁决的制度体系进行整合。明晰政府采购行政裁决的功能定位是破解制度困境的前提。政府采购行政裁决是基于“效益大于成本”的原则而存在的，其价值主要体现通过行政机关裁处解决特定的民事纠纷，即使无法解决也可为之后的诉讼环节提供专业化依据，这样有利于节约司法资源。在此基础上完善政府相关的法律法规。首先以统一政府采购法、招标投标法为切入点建立以政府采购法为统领的政府采购法律制度体系，即使不能够统一也要有相同的规则，从而最大可能降低制度成本。其次要延长政府采购争议的处理期限。政府采购争议案件由于涉及多个领域，调查取证的难度不断增加，从而导致法律规定的30天的处理期限难以满足工作需要，因此在修订政府采购法进程中，应对投诉处理期限相关规定予以适当延长或者对相关法条作进一步的考虑。最后在争议的解决方式上，可以考虑建立非强制方式例如调解、约谈等引导促使当事人协商解决纠纷。

政府采购行政裁决的机构困境

裁决机构的专业性和中立性是影响行政裁决效能的关键，由于行政裁决机关的居中裁处的性质，使得其必须独立于采购利益相关方之外，从而提出了中立性的要求，同时由于政府采购行政裁决涉及到较多的部门性的或地方性的政策问题，这就对裁决机构的专业性提出了更高的要求。从我国目前政府采购的行政裁决机构来看，无论是中立性还是专业性都有待于增强。从独立性的角度来看，财政部门是我国政府采购领域投诉的处理人，而有关的行政监督部门则是适用招标投标法的政府采购工程的投诉的处理人，在这种分类管理机制下，财政部门对于非财政部门的政府采购投诉具有相对的独立性，而行政监督部门与被投诉的招标人往往是上下级单位的关系，这样在一定程度上就影响了独立性。从专业性的角度来看，各地政府采购行政裁决机构的组成人员多以财政学专业为主，在这种人员结构下就导致法律能力可能会存在欠缺从而影响专业性。因此，一方面要设置一个独立的政府采购行政裁决机构保证政府采购裁决机构与纠纷裁决主体的有机分离，从而提高政府采购裁决机构和结果的独立性；另一方面要通过常任和聘任相结合的方式提升裁决机构人员的专业性水平。

政府采购行政裁决的使用困境

由于我国目前法律法规中对行政裁决没有明确具体化的要求，在这种情况下相关主体往往倾向于不选择行政裁决模式。从行政人员的角度看，由于部分行政人员对相关权责了解不清导致实际中出现了“只调不裁”或直接推向诉讼解决的倾向。而从纠纷当事人的角度看，由于对行政裁决的认识不足，甚至对其效果有一定误解，从而降低了选择行政裁决模式的积极性。因此，一方面，相关主体应加深对政府采购行政裁决的性质的认识。行政裁决所具有行政性的特点使得投诉人对行政裁决的结果不满意时可以寻求诉讼救济，而行政裁决结果的非终局性特点使得当事人的诉讼与民事仲裁的两审终审有明显不同。另一方面，要通过完善政府采购行政裁决后的救济制度增强政府采购行政裁决效能。我国目前的法律规定中对行政裁决后救济途径没有明确规定，所以在实践中，政府采购投诉当事人可以对行政裁决提起行政复议。但是由于行政裁决与行政复议都是行政性纠纷的解决方式，行政裁决后允许对行政裁决复议的规定容易影响行政裁决高效的价值和功能的有效发挥，因此，政府采购行政裁决改革中可以考虑将行政复议排除在政府采购行政裁决后的救济制度之外。同时要增加对供应商的救济权利的保护。从具体案例来看，法院出于对政府采购重新启动或将耗费时间、资金和人力的考虑，对于已签订的有争议的合同一般不会给予撤销，这在一定程度上就影响了行政裁决的实际功能。因此对于这一问题政府采购法修订时要充分考虑，具体可以参照欧盟关于公共部门采购的救济指令中的停顿期设定，按照此项规定申请人在满足了相关条件的情况下可要求撤销决定,合同一旦缔结，申请人则有可能要求获得赔偿，这样使得采购主体在签订合同前更谨慎,也给其他供应商提供充足的时间去审查合同授予决定，从而更好地保护供应商的救济权利。

（本文作者系辽宁省委党校经济学教研部教授）

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