联合体协议必须“实至名归”

【案例看台】

透过“官司”看法理——

联合体协议必须“实至名归”

■ 应海燕 李斐

案情概述

原告：A研究所

被告：F财政局、J财政厅

原告和M公司作为联合体投标参与Z公安局指挥中心系统集成项目，经过开标评标，原告和M公司为预中标单位，上海S公司提出质疑，内容包括预中标单位名称与开标唱标时的单位名称不一致，联合体资质认定以及预中标厂商投标产品的相关问题。采购代理机构组织原评审委员会进行复核，复核后认定原告与M公司联合体投标无效，上海S公司按照原评审结果得分排序成为预中标人。

原告和M公司对此复核程序、复核结果提出质疑，对质疑答复不满意，向F财政局投诉，投诉事项中包括：1.代理机构组织本项目的复核会议前，未将质疑书副本送达原告。2.原告和M公司的联合体组成要件符合国家法律法规规定。

F财政局经过审理后认为，采购代理机构虽然未将上海S公司的质疑书副本及时送达原告，但事实上原告已经知晓质疑内容并实际行使了申辩权，复核过程实质未影响原告权利的实施。对于原告和M公司的联合体协议书，从整个投标文件可以看出“联合体协议书对M公司缺乏约束力，M公司未共同承担法律规定的义务、责任和风险。评审委员会判定其联合体投标无效，符台法律规定。综合其他投诉请求审查情况，F财政局驳回投诉。

原告和M公司不服，向被告J财政厅提出行政复议申请。被告J财政厅审理后认为：1.原告提出的采购代理机构未将质疑书副本及时送达，程序上存在不妥，但采购代理机构已通过电话和短信通知投诉人参加复核会议，故送达问题并不影响原告的权利实施。2.原告提交的联合体协议书约定由联合体牵头人与业主签订合同，提交的委托书只有原告盖章和签字，没有载明联合体各方承担的工作和义务。故认定该联合体组成要件不符合法律规定，决定维持F财政局作出的处理决定。

原告对复议决定不服，向当地人民法院提起行政诉讼。当地人民法院经公开审理认为：从《联合体协议》及所附《法定代表人授权书》的形式、内容上都无法得出原告与M公司是以一个供应商身份参加本次政府采购的结论，F财政局作出的处理决定书属认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，复议决定程序合法，判决驳回原告的诉讼请求。

原告不服一审判决，向当地中级人民法院提起上诉，当地中级人民法院经审理认为：1.原告于一审开庭审理后向原审法院提出对规范性文件附带审查，不符合法律规定，原审法院未审查该项请求并无不当，原审法院未遗漏诉讼请求。2.F财政局作出的处理决定书认为案涉《联合体协议书》不符合政府采购法第二十四条的规定，实质上不具有法律意义上的联合体协议要件，评审委员会判定其联合体投标无效符合法律规定，属于认定事实清楚，适用法律正确。3.F财政局确已将复核现场录音录像向原审法院提交，但F财政局根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第四十三条、财政部《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》第一点之规定，提出该视频资料不作为证据交换，仅作为参考资料。据此，原审法院未将该份材料予以公开质证、认证并无不当，原告所认为原审法院刻意回避的上诉理由不能成立。4.被告的行政复议程序合法。综上，当地中级人民法院作出判决驳回上诉，维持原判。

案件焦点

1.原告和M公司以联合体形式作为投标主体所提交的材料是否符合联合体的要件？

2.本案中复核程序是否存在违法问题？

法理分析

第一，原告和M公司以联合体形式作为投标主体所提交的材料是否符合联合体的要件？

政府采购法第二十四条第一款规定：“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。”以一个供应商的身份参加政府采购是指各供应商以一个联合体的身份而非以其中任一一个供应商的身份参加政府采购。本案中，尽管原告与M公司的法定代表人实际为同一人，但从案涉《法定代表人授权书》的内容及投标人签章来看，仅载明原告法定代表人授权委托事项，未载明M公司法定代表人或案涉联合体牵头人与成员各法定代表人的共同授权委托情况，不能想当然认为M公司或整个联合体同样明确授权同一代理人处理案涉投标事宜。其次，根据原告与M公司签订的联合体协议，意味着如果中标，即由作为联合体牵头人的原告而非联合体与业主签订采购合同，并向业主承担合同规定的义务、责任和风险。该条款与政府采购法第二十四条的规定不符。由此，从《联合体协议》及所附《法定代表人授权书》的形式、内容上都无法得出原告与M公司是以一个供应商的身份参加本次政府采购的结论。故F财政局作出驳回原告投诉的行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。

第二，本案中复核程序是否存在违法问题？

当地省政府采购供应商质疑处理办法第二十条规定：“被质疑人收到质疑后，应当进行审查。如果质疑事项涉及其他当事人的，应当将质疑书副本（或复印件）及时送达相关当事人。相关当事人应在收到副本后两个工作日内就质疑事项向被质疑人作出书面说明，负有举证义务的，还应当履行举证义务，提交相关证据。相关当事人无正当理由逾期未作说明或未提供证据的，被质疑人可视同相关当事人认可质疑事项，并作出有利于质疑人的认定意见。”

本案中，F财政局在投诉处理过程中，经查看录像，原告已参加复核会议并在复核现场向评审委员会提供了相关的法律法规及品牌选型说明等材料，在复核现场针对质疑内容及相关法律法规内容充分表达了相关意见，事实上已经知晓质疑内容并实际行使了申辩权，故送达问题并不影响原告的权利实施。另外，通过查阅复核现场视频确认，Z公安局指挥中心工作人员陈某并未进入复核现场评标区域，也未见原告要求其回避的情形。当地公共资源交易中心工作人员罗某、孔某，在现场组织复核是其工作职责，在复核过程中，工作人员要求原告按照评审委员会的征询回答问题，并无不当。综上，本案中复核程序合法。

案件启示一

根据政府采购法第二十四条的规定，两家公司仅签订联合体协议不足以构成其成为联合体的事实。

组成联合体的各方应当签订联合体协议，并在协议中明确联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

案件启示二

财政部门审理政府采购行政复议案件时，实体上审查被申请人对申请人的投诉处理决定是否进行全面的核实调查，整个调查过程是否留存行政程序的相关证据，对投诉事项的事实认定是否清楚，证据是否属实充分，适用法律是否正确。程序上审查被申请人作出的行政处理决定是否严格依照法定程序。

若发现复议案件情况复杂，可以申请延期办理，并根据申请人申请举行听证，对复议案件进行全面审理，作出合法合理的行政复议决定。

（作者单位：浙江省财政厅）

小编有话说

这篇文章主要探讨的是政府采购实践中联合体构成要件的问题。

除此之外，本文还探讨了另外一个问题：如果质疑事项涉及其他当事人的，是否应当将质疑书副本（或复印件）及时送达相关当事人？其实，关于这一问题，本报上一期刊发的《投诉处理不能省略告知程序》给出过类似回答，即为保障行政相对人（利害关系人）的知情权与陈诉申辩权，行政机关 要充分履行事前告知程序。因此财政部门在受理投诉后应 当向有可能受到影响的供应商发送投诉书副本。但主要区别在于，上一期案例探讨的是投诉处理，而本期案例涉及的是质疑回复的问题，但处理的本质是相同的，在一般情况下，质疑事项涉及其他当事人的，有关部门是应当将质疑书副本（或复印件）及时送达相关当事人的。

然而实践情况是纷繁复杂的，对于本期案例的处理不能刻板地照搬法律条文和处理规则，应结合具体情况。本案中，A研究所已参加复核会议并在复核现场向评审委员会提供了相关的法律法规及品牌选型说明等材料，在复核现场针对质疑内容及相关法律法规内容充分表达了相关意见，从事实的角度看，原告已经知晓质疑内容并实际行使了申辩权。因此，是否向其发送质疑书副本已经不是问题的关键所在了。

（文字/杨文君）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。