采购文件质疑起算日应当如何界定

【一家之言】

采购文件质疑起算日应当如何界定

■ 沈德能

当供应商获取采购文件日与采购文件公告日不在同一天时，供应商应按照哪个时间来计算合法质疑期？接下来的这则案例或许能帮忙找到答案。

案情概述

某供应商于某年8月15日向一项目代理机构提出质疑：招标文件评分标准违法违规，不可行，属于以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。代理机构于当年8月16日向此供应商出具了一份《说明》，其中指出，质疑供应商未在法定期限内提出质疑，拒绝受理和答复。同时，代理机构未答复该供应商的质疑。

此供应商对代理机构的《说明》不满意，遂向当地财政部门提起投诉，投诉事项为：质疑供应商在法定期限内提出质疑，质疑合法有效。事实依据为：本项目招标文件的内容“8.2招标文件第二章《投标人须知》8.1条明确，‘知道或者应知其权益受到损害之日’是指，（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日。”

经查，上述供应商在当年8月1日依法取得了招标文件，但在提出质疑时，是按照招标文件上述规定选择“采购文件公告期限届满之日”来计算质疑的法定期限。本项目的招标文件公告期限是：当年的7月31日—8月7日。质疑的法定期限应从届满的8月7日起算，当天不计算在内。因此，投诉人在8月15日提出质疑，依法仍然在知道权益受到侵害之日起7个工作日内，没有超出质疑的法定期限。供应商认为代理机构于当年8月16日在《说明》中指出，质疑供应商未在法定期限内提出质疑。有关财政部门认为，此《说明》没有事实依据，不符合政府采购法第五十二条以及政府采购法实施条例第五十三条的规定。

问题引出

上述供应商的质疑是否超过了法定质疑期？代理机构是否可以拒收质疑函并拒绝答复？

案例探析

对于第一个问题，案例中项目的招标文件规定，“知道或者应知其权益受到损害之日”是指，（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日。笔者认为，从招标文件的内容可以确定，对招标文件提出质疑的法定期限起算节点有两个，一是为收到采购文件之日；二是采购文件公告期限届满之日。既然两个起算节点都同时规定在招标文件中，都是有效的，那么质疑供应商就有权选择其中一个节点来计算质疑的法定期限，采购人和代理机构无权限制质疑供应商的选择权。

其实，之所以会出现本案例的情况，是因为项目招标文件没有根据本项目取得招标文件的方式细化政府采购法实施条例第五十三条的规定，而是一味照抄法规的规定，即对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日。两个法定质疑期的起算节点对应两种不同的采购文件取得方式：需要报名和记名取得（含购买或者下载）采购文件的，则是收到采购文件之日；不需要报名和记名取得（含购买或者下载）采购文件的，由于无法确定是哪个供应商取得了采购文件，则是采购文件公告期限届满之日。

本项目招标文件规定供应商现场实名购买方式取得招标文件，本应当采取以收到采购文件之日为起点计算法定质疑期。但遗憾的是，招标文件同时又规定（照搬）“或者采购文件公告期限届满之日”。在两个法定质疑期起算节点同时有效的情况下，供应商有权选择其中一个对他有利的起算节点来计算提出质疑的法定期限。本案例中，供应商选择以“采购文件公告期限届满之日”来计算质疑的法定期限合理，也符合项目招标文件的规定。因此，供应商的质疑未超过法定质疑期，该质疑有效。代理机构仅以“收到采购文件之日”来计算供应商提出质疑的法定期限，不符合招标文件本身的规定。

综上，代理机构没有准确理解政府采购法第五十二条以及政府采购法实施条例第五十三条的实务操作要求，将两个法定质疑期起算点同时写入招标文件，结果造成对法定质疑期的理解混乱。

此外，值得注意的是，2019年5月29日国务院办公厅转发国家发展改革委《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见》的通知（国办函〔2019〕41号），明确要求公共资源交易平台要“系统梳理公共资源交易流程，取消没有法律法规依据的投标报名、招标文件审查、原件核对等事项”，第一次在国家的政策层面明确要求取消投标报名。目前在招标投标的法律法规上是没有规定需要投标报名的，即投标报名是没有法律法规依据的操作习惯，是应当取消的。据此函件的要求，笔者认为，在供应商取得采购文件时，不得要求供应商实名（报名）取得，采购人和代理机构不得要求供应商必须填写实名登记或者实名CA才能取得（含购买或者下载）采购文件。如果严格落实国办函〔2019〕41号文的此项要求，则不再存在“为收到采购文件之日”来确定供应商知道或者应当知道其权利受到损害之日，因为已经无法确定哪个供应商收到了采购文件，自然无法确定具体的供应商收到还是未收到采购文件。

笔者认为，如严格落实《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见》中“取消投标报名”的要求，结合政府采购法第五十二条以及政府采购法实施条例第五十三条的规定，在计算法定质疑期时，实际上就只有“以采购文件公告期限届满之日”一个起算节点了。

有观点认为，即便网络下载也可以实名记录下载供应商信息，下载留痕，因此已经不存在“以采购文件公告期限届满之日来计算法定质疑期”。这个看法的前提是默认投标报名（实名下载）是合理的。但如国办函〔2019〕41号文所要求的，投标报名是没有依据的招标习惯，是被国家政策明文要求取消的。以被国家政策取消的习惯作为前提来得出的结论，显然不具有合理性。

对于第二个问题，代理机构在一般情况下不应当拒收供应商的质疑函。虽然《政府采购质疑和投诉办法》第十三条规定，采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，这意味着采购人、采购代理机构可以拒收供应商未在法定质疑期内发出的质疑函。但实务操作中，判断供应商是否在法定质疑期内发出质疑函的前提是首先要接收质疑函，然后查明相关事实才能准确判定。因此，从实务操作的角度看，笔者认为，一般情况下，代理机构不应当拒收供应商的《质疑函》，如果质疑超出法定期限了，可以不予答复。

法律链接

《中华人民共和国政府采购法实施条例》

第五十三条  政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：

（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；

（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；

（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。

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