美国国会建议尽快规范统一该国政府采购术语和国货认定标准

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美国国会建议尽快规范统一该国政府采购术语和国货认定标准

日前，美国国会官网刊发了一篇名为《美国政府采购和国际贸易》的文章。该文指出，美国政府采购现行法律中对各种术语缺乏法定定义、美国各行政机构之间对产品认定标准规范不同等，导致不同机构采购同一产品时，作出不同的采购决定。文章建议，这些情况应在拜登政府任期内尽快得到解决，因为这直接影响美国行政机构能否真正采购到美国本国生产的产品。

   文章开门见山地谈到，回顾过去的50年，美国政府采购在国际贸易中发挥了突出的作用。美国最著名的有关政府采购的国际协议分别是世界贸易组织（WTO）的《政府采购协议》（GPA）以及美国与自由贸易协定（FTA）伙伴国签署的各项贸易中有关政府采购的内容。无论是GPA还是FTA中关于政府采购的相关规定都要符合美国《贸易协定法》（Trade Agreements Act）的要求。国会认为，尽管由于数据限制和其他因素，使得准确量化全球政府采购市场的规模比较困难，但是不可否认的是，这些国际协议为国际政府采购市场的外国供应商提供了很多竞争机会，而其中美国的贡献尤为突出。以2017年的一项研究为例，2017年美国联邦政府采购支出大约是美国当年国内生产总值（GDP）的9.3％，而其中有80%的政府采购合同开放给了外国供应商。但同年，韩国和日本政府采购开放给国外供应商的政府采购合同仅分别为13%和30%。

   此外，近年来，美国国会成员们在保证美国不违背各类国际贸易协定承诺的前提下，寻求多种途径激励本国行政机构优先采购美国国内货物和服务，从而刺激美国国内生产和经济发展。特朗普政府时期，总统还通过颁布行政命令的方式，限制豁免权使用，减少美国行政机构购买外国产品，从而激励一些跨国公司回迁至美国进行生产。尽管如此，新冠肺炎疫情的发生还是将一个事实摆在眼前，那就是美国企业和美国联邦政府非常依赖全球供应链。在此背景下，美国国会认为有必要去进一步了解美国政府采购中国际贸易市场的角色定位。特别是有必要反思行政机构如何能够更好地运用和协调《购买美国产品法》(Buy American Act)和《贸易协定法》。

   众所周知，美国是世界上最早实施政府采购制度的国家之一。尽管美国没有专门的政府采购法,但与政府采购相关的法律约有500部。为何文章中单单提到《购买美国产品法》和《贸易协定法》这两部法？因为国会认为，两部法律虽均有影响美国贸易的条款，但其差异对美国行政机构能否真正采购到本国产品有重要的影响。美国限制外国供应商进入本国政府采购市场的核心措施是购买国货制度，《购买美国产品法》规定了国货标准和如何采购国货程序。而《贸易协定法》则规制了国货标准适用例外，进而形成不背离国际政府采购法制义务的美国政府采购限制措施。因此，文章分别对《购买美国产品法》《贸易协定法》的主要内容进行了回顾。

   《购买美国产品法》采用的是“实质完全”标准，即比较严格的国货采购标准。该法规定，通常美国行政机构只能采购以下种类的货物（注：《购买美国产品法》不适用于政府采购服务类项目）：第一，美国生产的制成品(国产最终产品)；第二，美国开采或生产的未加工商品。关于第二条的具体落实体现在《联邦采购法规》(FAR)第25.1和第25.2的条款中，它们分别规定采用两步测试法来确定是否为美国产品：第一步，商品必须在美国加工；第二步，最终产品采用的“实质上全部的”组件也必须是美国制造的，即国内组件的成本高于组件总成本的50%。此外，《购买美国产品法》规定，政府采购中，如果来自美国大型企业的报价比外国供应商的报价高出不超过6%（含税）的幅度，那么必须优先采购本国大型企业的产品；如果来自美国中小型企业的报价比外国供应商的报价高出不超过12%（含税）的幅度，那么必须优先采购本国中小企业的产品。如果美国国防部采购的产品，只要美国本国企业的报价比外国供应商的报价高出不超50%（含税）的幅度，那么必须优先采购本国企业的产品。

   国会认为，《购买美国产品法》中“加工”是界定美国产品的关键概念。但这一概念目前仍没有法定的明确定义。如果加工概念的内涵较少、外延较宽，国货标准就比较低，供应商就会将大量不属于加工范围的制造过程转移到美国境外，使国内丧失一定就业机会; 如果加工概念的内涵较多、外延较窄，国货标准就相对较高，大量的生产制造过程都将受到《购买美国产品法》的管制，可以更好地确保国内市场的稳定和国内就业机会的增加。

   《贸易协定法》是《购买美国产品法》的一种例外情形，其立法目的是落实GPA以及自由贸易协定的国民待遇原则。该法免除了《购买美国产品法》对来自GPA缔约方、与美国签订自由贸易协定国家或地区以及受益于美国单方面贸易优惠，例如加勒比海地区国家的制成品进入美国政府采购市场的限制。《贸易协定法》中的国货标准有别于《购买美国产品法》所采用的两步检验法。其国货标准的认定为，只要产品在适格国家境内发生了“实质性转变”，即为适格制成品。这里的“实质性转变”的认定标准实际上就是《购买美国产品法》两步检验法中的“加工”标准。即当适用《贸易协定法》中的国货标准时，在美国境内加工的产品即使不满足“国产成分的成本必须超过全部成本的50%”的标准，仍然属于适格产品，能够参与美国政府采购合同的平等竞争。此外，“加工”是判断美国产品的前提，而要最终确定产品是否属于国货，实践中还需区分制成品与组件。国会认为，尽管FAR对制成品和组件进行了解释，即货物合同中的“制成品”(最终产品) 是指为公共需要而获取的物品、材料和供应。“组件”是指直接整合到制成品( 最终产品) 中去的货物、材料和供应。但这一定义实践中可操作性较差，实践中争议不断。

   文末，国会以一假设案例来佐证目前美国不同行政机构对于“本国产品”“加工”“制成品”“组件”等定义理解不同，导致采购决策不同的情形。比如，美国某药品制造公司从A国（非GPA缔约方、非美国自由贸易协定伙伴国）进口原料药（API），对该原料药在美国进行一系列处理程序（例如，测试和混合），然后将其封装在美国实验室中。药丸的美国制造成份占其总成本的55％，而来自A国的原料药占总成本的45％。那么药丸的原产国是美国么？美国食品药品监督管理局（由美国国会授权专门从事食品与药品管理的最高执法机关）可以采购吗？美国食品药品监督管理局以及《美国联邦食品、药品和化妆品法案》均未要求药品制造商标识药丸的“原产国”，仅规定要求每个药品标签都应具有制造商（制造包括混合、制粒、研磨、模制、冻干、压片、包囊、包衣或灭菌等）的营业地。根据此规定，在本案例研究中只需要在药丸标签上列出公司的美国地址即可，那么美国食品药品监督管理局可以采购该药品。但美国海关与边境保护局（美国国土安全部的联邦执法机构）根据1930年《关税法》对该药丸进行标记时，要求所有进口产品都必须标有其原产国。在本案例研究中，美国海关与边境保护局认为API原料药的测试和混合等“加工”不属于“实质性转变”。该药品将被美国海关与边境保护局视为A国产品（非美国本国产品），不能采购。基于此，美国国会建议尽快通过法定程序明确美国政府采购中各术语的明确定义，特别是对《购买美国产品法》《贸易协定法》中本国产品的标准应统一，从而确保行政机构根据统一标准确定采购决策。

（本文由本报记者昝妍整理翻译，来源为美国国会官网）

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