从政采需求的二维视角构建落实政采政策功能的需求管理制度

【专家观点】

从政采需求的二维视角构建落实政采政策功能的需求管理制度

■ 章辉

按照中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》中提出的“强化政府采购政策功能措施”有关要求，构建落实政府采购政策功能的需求管理制度，不仅是新时期政府采购制度改革的重要内容，也是促进“需求牵引供给、供给创造需求”更高水平动态平衡的有效手段。

政采需求的二维视角

政府采购需求包括两个方面：一是直接需求，即对采购对象的需求，包括采购对象的功能、标准、数量等。直接需求表现为对采购人某种需要的满足；二是间接需求，即因采购对象的合同授予而引致的财政资金杠杆功能，包括扶持中小企业、推动绿色环保产业发展等。间接需求表现为对财政政策导向功能实现的满足，也就是落实政府采购政策功能的需求。显然，直接需求是基础，直接需求的规模决定了间接需求的力度，间接需求反过来对直接需求也会形成制约。如果枉顾直接需求去追求间接需求（落实政府采购政策功能的需求），无异于缘木求鱼。因此，落实政府采购政策功能的需求管理制度，需要从直接需求管理和间接需求管理分别进行制度设计，方能做到各司其职、有的放矢，共同推动政府采购政策功能需求的落实。

政府采购直接需求管理制度的设计

政府采购直接需求管理制度是涵盖采购人（谁来采购）、采购范围（采购什么）、采购预算（采购规模）、采购实施（如何采购）和采购绩效（采购如何）等诸多方面规定的集合体。从采购流程管理来说，制度设计则是通过对采购预算、采购实施、采购结果和采购绩效的规范保障和高效实施，从而不断优化政府采购管理，提升政府采购直接需求的满足程度。基于以上流程的政府采购直接需求管理制度设计，须注意三方面内容。

第一，强化绩效目标管理，以绩效目标指引预算编制。绩效目标管理是政府采购政策功能管理的基础。绩效目标管理涉及管理职责明确、目标设定及目标合理性判断等内容。政府采购项目绩效目标管理的职责，就是要明确围绕绩效目标而产生的目标设定、目标审核、目标批复等事项的职责安排，从而确保预算绩效目标管理的有序、有效运行。政府采购项目绩效目标设定应当符合职责相关、具体细化、目标明确和合理可行的要求。政府采购项目预算编制应是基于合理的绩效目标，先有项目、明确目标，再基于目标安排预算，且预算安排要反映政府采购项目的直接需求，体现采购目标指引预算编制的原则。

第二，明确采购人主体责任，推动采购实施的担当和高效。采购人在政府采购活动中的主体责任应体现在采购预算申请、预算执行和预算绩效管理等三个方面。在政府采购预算申请方面，采购人的主体责任要落实在对于采购事项必要性和可行性的论证、采购预算经济性的分析，以及采购目标明确性的设定上，体现“谁申请、谁负责”原则。在政府采购预算执行方面，采购人的主体责任要落实在政府采购实施、采购合同管理、采购过程协调等方面，体现“谁采购、谁负责”的原则。在预算绩效管理方面，采购人的主体责任是要将绩效理念和方法深度融入政府采购预算管理的全过程，目标是要逐步建立“预算编制有目标、政采执行有监控、政采完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的政府采购绩效管理机制，体现“花钱必问效、无效必问责”的原则。采购人有责任将绩效评估（评价）机制应用到采购前、采购中和采购后的政府采购全流程，要回答“为什么要采购、如何采购、采购如何”等关键问题，要围绕政府采购项目评估（评价）结果，通过总结经验、发现问题，为政府采购项目立项与否、项目实施中纠偏、后续类似项目的绩效优化提供决策服务。

第三，完善履约验收，构建采购结果的激励约束机制。采购合同签订后，政府采购面临的主要问题是采购对象交付不及时、供应商售后服务差、采购信息反馈不灵等。因此，需要完善签约供应商跟踪信用评价与政府采购信息反馈机制。

签约供应商跟踪信用评价的主要功能是：将供应商在政府采购合同签订以后的表现通过指标量化并打分，再根据分值的高低将供应商区分为不同的等级，作为决定供应商是否退出供应商备选库或参加政府采购活动的主要参考依据之一，从而约束供应商在签约后的表现，鼓励供应商认真履行采购合同、提高售后服务质量。

政府采购信息反馈机制有助于及时全面了解和掌握政府采购活动的实施情况，减少投诉和工作失误，有针对性地提高采购质量、采购资金使用效率，有助于借鉴前期采购的成功经验，防范与避免前期采购风险的重演。

政府采购间接需求管理制度的设计

政府采购间接需求管理制度是为落实政府采购政策功能而出台的各类规章制度。政府采购间接需求和直接需求的目标具有不一致性。因此，间接需求不可能简单通过满足直接需求而自动同步实现，而是需要在健全完善相应需求管理制度的基础上，加强对直接需求的监管和约束。

第一，优化政府采购间接需求管理制度须顶层设计。我国现行政府采购法对政府采购功能界定较为狭窄。为完善政府采购政策功能的制度保障，应补充其他社会发展政策目标，尤其是保护劳动者、鼓励就业，保护消费者权益，保护残疾人等弱势群体，关注其他社会公共利益等。建议分别从社会、政治、经济三个层面，按照规范功能、调控功能、效率功能、协调功能的政策取向，拓展政府采购功能的界定。并结合政府采购法的修订，整合集中相关条款，在政府采购法中单设一章（即“政府采购政策功能”章）。在政府采购法关于政策功能整合清晰的基础上，再相应从调控功能、规范功能、协调功能和效率功能等四个方面分类细化出台规章制度，健全政府采购政策功能的制度保障体系。

第二，稳步提高财政支出规模中政府采购的比重。从近年来的政府采购规模看，2019年政府采购规模出现有统计数据以来的首次下降，为33067亿元，较上年减少2794.4亿元。2018年和2019年，政府采购规模占财政支出的比重连续下降，2019年较2017年下降了2.2个百分点。显然，这种变化趋势应该引起高度重视，没有一定规模支撑的政府采购，欲发挥政府采购的政策功能，无异于“水中月镜中花”。

从政府采购政策功能落实较好的国家看，都非常强调政府采购的规模管理。部分OECD（经济合作与发展组织）发达国家政府采购规模占财政支出的比重均在30%以上，且各年份相对稳定。而我国2019年全国政府采购规模占财政支出的比重为10.0%，远远低于参照国家的水平。可见，加强政府采购规模管理、稳步提高政府采购规模占财政支出的比重，需要从构建有利于落实政府采购政策功能需求管理制度的高度来认识其重要作用。

第三，前置政府采购政策功能的需求导向。前置政府采购政策功能的需求导向，就是要将落实政府采购政策功能的要求从交易环节前移到采购预算编制环节，并借助预算管理一体化的工作机制，确保环环控制，实现预期目标。因此，一是建立政府采购政策功能的地方执行制度。政府采购政策功能通过具体制度予以规范化、约束化，是发达国家利用政府采购促进经济社会发展的成功做法。我国政府采购法制化建设以来，政府采购政策功能制度建设取得了较好的成效，在绿色环保、中小企业、残疾人就业、脱贫攻坚等诸多方面均出台了相关制度要求。但这些制度，主要体现在中央政府层面，地方政府层面的具体要求及实施办法的支撑性不够，这不利于相关政策的具体执行和落实。二是将政府采购政策功能内置于预算编制。采购人在预算编制时，不仅要考虑到直接需求的满足，还要依法依规设定间接需求的绩效目标。同时，借助预算管理一体化的要求，通过“项目库——项目安排——预算保障——预算指标——预算执行”环环相扣的预算管理模式，确保政府采购项目既定绩效目标的最大化实现。

第四，创新政府采购实施环节中落实政策功能的方式。一是创新政府采购的合同方式。为推进政府采购政策功能的落实，可以积极探索适用不同需求特点的合同方式，如固定总价合同、固定单价合同、根据采购对象提供（尤其是服务采购）的数量据实结算合同、成本补充合同、预付定金合同，等等。比如，为支持中小企业发展，采用预付定金方式的合同，可以缓解中小企业的融资困难。二是大力发展政府采购租赁方式。政府采购的行为方式不仅是购买，还包括租赁。对此，我国政府采购法已作出明确规定。租赁作为政府采购的行为方式之一，也是国际通行做法。当前，发展政府采购租赁方式需要在以下几个方面进一步加强：其一，健全政府采购租赁方式的制度保障。建议由财政部尽快出台《政府采购租赁方式管理暂行办法》。该管理办法可以对租赁方式的适用情形、租赁形式（融资租赁和经营租赁）、租赁程序、双方权利义务等作出明确规定。在今后的政府采购法修订时，建议不仅是明确租赁作为政府采购的行为方式之一，还需要设专门条款对政府采购租赁的内涵作出解释，从而为政府采购租赁的相关规章出台提供指引。其二，严格政府采购租赁的项目管理。政府采购租赁项目年度预算安排要与合同期内预算规划相衔接；预算执行环节应严格监管，按合同约定审核付款；项目实施结束，财政部门要有选择性地实施政府采购租赁项目绩效评价。其三，强化政府采购租赁方式对采购政策功能的落实。由于政府采购租赁方式的特殊性，其在促进民族经济发展、军民融合、扶持市场主体（尤其是中小企业）和鼓励创新等方面，理应发挥更大的作用。政府采购监督管理部门可以在采购租赁意向公开、需求标准、合同资金支付方式、优先租赁等方面，创新监管方式，在推动政府采购租赁发展的同时，强化政府采购政策功能措施。其四是防范政府采购租赁异化为违法违规融资。在政府采购融资租赁的实践中，要防范“以租代购”或“垫资建设”等以融资租赁之名行违法违规融资之实的行为。

第五，探索政府采购政策功能效果的评价机制。政府采购政策功能效果评价不同于政府采购项目绩效评价，前者主要关注政府采购间接需求效果的实现程度，后者则主要关注政府采购项目直接需求效果的实现。或者说，前者体现在宏观层面，后者体现在微观层面。政府采购政策功能效果评价，可以为了解判断政策功能实现程度提供依据，为政策优化提供方向，为落实政府采购政策功能效果的需求管理制度建设提供启示。政府采购政策功能效果评价指标体系，是由政策投入、政策执行、政策产出、政策效果以及政策持续等“版块”构成的具有因果关系的结构体系。指标设计应遵循三个方面的思路：指标框架要体现政策评价的特点和要求、指标设计需要反映指标框架的内在关联并指向政策效果、评价指标要做到全面性和可操作性的统一。

（本文作者系上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任、教授）

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