对政府采购框架协议管理办法提几点建议

对政府采购框架协议管理办法提几点建议

日前，财政部研究起草了《政府采购框架协议管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。《征求意见稿》的出台是我国落实深化政府采购制度改革的又一重要举措，丰富了政府采购方式的同时，还增加了有效制度供给。但其中相关条款仍有待完善之处。

《征求意见稿》第三条（适用范围）符合下列情形之一的，可以采用框架协议方式开展采购：（一）集中采购目录以内品目，采购人需要多频次采购且单笔采购金额低于政府采购限额标准的；（二）未纳入集中采购目录的品目，同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准，采购人自身需要多频次采购且采购数量、采购时间等不确定，单笔采购金额低于政府采购限额标准，由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的；（三）确定多家供应商由服务对象自主选择的公共服务项目。

笔者认为，多频次采购仅仅是合同的履行方式，即供应商按照采购合同的约定（基本确定数量的采购合同，履行过程中可能微调采购数量），根据采购人的指示分批交付标的物。在无预算不采购的前提下，采购人在编制采购预算时需要预估采购数量。量价挂钩是市场交易的基本规则，供应商的报价是与采购数量密切相关的，为了提高采购效益，可以采用基本采购数量，并约定微调比例的采购合同，履行过程中对采购数量再按照约定进行微调，并明确约定微调的比例。采购数量基本确定，可以微调的情形下，不必要采用框架协议采购。因此，第三条第一款的适用条件中应当增加“采购人事先无法确定或者无法预估采购数量”。建议该条第（一）款修改为：集中采购目录以内品目，采购人事先无法确定或者无法预估采购数量，需要多频次采购且单笔采购金额低于政府采购限额标准的。

关于采购时间不确定的事项是在签订采购合同之后，履行合同过程需要再次确定的事情。按照合同成立的法律规定和司法判例原理，合同成立的认定主要包括：主体、标的、数量。合同中涉及其他必要条款，如质量、价款、报酬、履行期限、地点、方式、违约责任、解决争议的方法等不明确的，可依照《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）第五百一十条的规定，即“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定”。此外，民法典第五百一十一条还规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依据前条规定仍不能确定的，适用下列规定……来确定。”由上可以得出，采购时间等不确定的采购项目，不需要特别采用框架协议，而是需要在分批次的合同履约中对履行时间的约定（即合同履行中的分期交付标的物）。实务操作中，这种情况采购人会根据采购需求提前几天通知供应商并告知具体采购数量。框架协议应当仅限于采购数量不明确的需要多家供应商更有利于项目实施和提高项目绩效的采购项目。因此，第三条第（二）款建议修改为：删除“采购时间等”。另外，还建议有关部门在制定框架协议采购的适用范围时，应当遵循“非必要不框架，能合同不框架”的基本原则，以防止利用框架协议变相进行行政垄断和不公平竞争，违反反垄断法和公平竞争审查制度。

第十八条（评审方法）采购人、采购代理机构应当组织对供应商的响应文件进行评审。评审方法分为价格优先法和质量优先法。框架协议采购不得实行资格入围。价格评审法和质量评审法不能涵盖所有的评审方法，考虑到采购情形的复杂性，建议在“评审方法分为价格优先法和质量优先法”后加上“等”字。这里的“等”既可以根据采购实际的变化，拓展入围方法。如，经过协商、磋商评估后，确定入围结果的方法或者其他符合实际的方法；又可以为进一步立法或者解释预留一定的空间。

此外，《征求意见稿》中不少条款照搬了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中的内容（财政部令第87号，以下简称“87号令”）。但87号令中部分条款已不能适应实践的需要，亟需修改。因此，建议87号令修订后，再正式出台健全后的政府采购框架协议管理办法。或者将87号令中相关条款的修订率先体现在政府采购框架协议管理办法中。

（沈德能）

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