小额零星采购应适时在政府采购法律体系中得到规范

小额零星采购应适时在政府采购法律体系中得到规范

■ 明谭

对于小额零星采购，目前尚没有统一的定义。多数情况下，小额零星采购被理解为采购人使用财政性资金，采购集中采购目录以外、政府采购限额以下的货物、工程、服务采购。近年来，全国多地政府采购限额标准的不断上调，越来越多的政府采购项目进入小额零星采购范畴，逐渐脱离了现行政府采购法规制的范围。随之而来的是小额零星采购项目运行风险逐渐增大，采购利益相关方争议增加。由于没有成型的争议解决途径，此类纠纷管理混乱。

对于小额零星采购是否需要财政部门监管、如何监管、采取何种采购程序等，政府采购理论界尚未达成共识。笔者认为，应适时在政府采购法律体系中出台小额零星采购规范，明确各方权责，减少项目执行争议与廉政风险。

建议政府采购法对小额零星采购进行规制

现行的政府采购法律法规在规范政府采购活动方面取得了显著成效，但对于小额零星采购，却缺乏针对性强的法律法规约束。日前，《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开并征求意见。从《征求意见稿》可以看出，其中一重大变化是扩大了政府采购定义的范围。不再把政府采购标的限定于“集中采购目录以内或政府采购限额标准以上”，而是只要采购人“为了实现政务活动和公共服务的目的，使用财政性资金或者其他公共资源，以合同方式取得货物、工程和服务”的都算政府采购。按照此立法导向，小额零星采购应属于政府采购。因此，在政府采购修法的背景下，建议政府采购法律法规对小额零星采购进行相关规制。

目前，业内有一种声音认为，如果把小额零星采购纳进政府采购法律法规规制中，就是把过去没有管的又管起来，会削弱采购人的自主采购权，并降低预算执行效率，与“放管服”改革的大背景相违背。还有一种声音认为，政府采购法律法规“管起来”小额零星采购，意味着财政部门必然要履行小额零星采购监管权，这将大大增加财政部门监管的工作强度与复杂度。

但笔者认为，上述两种观点的担心必要性不大。第一，目前小额零星采购规范尚存在法律空白，在当前廉政问责压力较大，政府采购程序深入人心的时代背景下，采购人往往会选择政府采购方式实施小额零星采购，从而避免程序履行风险。这种“趋利避害”的心态在采购人当中并不鲜见。因此所谓管起小额零星采购会削弱采购人自主采购权、影响“放管服”效果的担心有点“多虑”。第二，政府采购法律法规予以规范和财政行使监督权，两者不完全划等号。小额零星采购监管方面的制度设计，不仅要考虑监管效率，也要考量既有监管分工与监管尺度。现行政府采购法规定，各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责，这样的表述在《征求意见稿》中同样得以保留。这不仅意味着政府采购工程、政府和社会资本合作项目有除财政部门外的其他行政机关负有监管责任，也意味着在现行制度框架下，可以明确行业行政主管部门对小额零星采购的监督职责。此外，《征求意见稿》补充了框架协议采购方式，用以严密多频次的小额零星采购的财政监管，留下了集中采购目录外、政府采购限额下这样单次小额零星采购的监管空间。在简政放权的形势下，兼以综合考虑财政部门的监管力量与小额零星采购的监管效率，在财政部门无法实现小额零星采购监管最大效能的一个历史时期，一般小额零星采购（非框架协议采购范畴）可交由各行业主管部门进行监管，在立法技术上也不存在不可调和的矛盾与困难。从实践看，已经有地方法院以机构“三定”方案中规定的上级部门对下级机构的监督权，来责令上级部门对下级部门履行必要的政府采购监管责任。

对小额零星采购规制应明确三项基本内容

政府采购法不仅应对小额零星采购进行规制，还须在对小额零星采购规制中明确以下三项基本内容。一是明确小额零星采购定义。按照《征求意见稿》的口径，小额零星采购可以是集中采购、分散采购、框架协议采购范围之外的政府采购项目。小额，代表此类项目单个或累计在政府采购限额以下。零星，代表一定时间内采购重复度不高，不会进入框架协议采购范围。二是进一步明确采购方式。建议小额零星采购可以采购人自行采购，时间紧迫的也可以直接与特定供应商签订采购合同。三是明确救济方式，压实监管责任。建议参照政府采购法先质疑后投诉的处理模式，创设“初次申诉”“再申诉”救济方式。即供应商可以仿照质疑模式向采购人提出“初次申诉”申请，仿照投诉模式向其上级单位提出“再申诉”申请，压实采购人主体责任，赋予供应商维护合法权益的渠道。

关于小额零星采购的具体政策制定，笔者提出以下思路：一是在具体立法上，建议在《征求意见稿》的基础上扩大政府采购的定义，增加“集中采购、分散采购、框架协议采购范围之外的小额零星采购，具体方式由财政部门另行规定”的表述。同时，继续坚持《征求意见稿》中相关要求，即“对于集中采购目录以外且未达到政府采购限额标准的政府采购项目，可以不执行本法关于采购方式、程序和信息公开的相关规定”，将是否参照执行政府采购方式进行小额零星采购的权利赋予采购人。二是建议财政部门出台“小额零星采购管理办法”，依照法律原则性明确小额零星采购的监管责任，对小额零星采购应解决的主要问题给予明确规范，比如建立“初次申诉”和“再申诉”机制等。办法涉及各部门职责分工，可由财政部门征求各部门意见后，由国务院办公厅转发下发。由于采购人要承担采购的主体责任，在目前实际由采购单位自行进行小额零星采购内部监督的基础上实行该办法，部门间协调成本尚可相对较小。三是建议财政部门明确采购人应建立小额零星采购管理制度，明确内部控制分工。财政部门应将采购人制度建立与执行情况纳入绩效评价和监督检查内容之中。

如果按照以上制度进行小额零星采购的监管，预计会出现以下情形：一是采购人可能会加大直接指定供应商的倾向。由于小额零星采购金额属于政府采购限额标准以下，采购人追求快、灵的采购方式，这也与政府采购法要求集中目录以外、采购限额以下的项目可不执行政府采购方式、程序的立法思想相吻合，改变小额零星采购普遍照搬政府采购程序而导致时效不高的现状。二是采购人可能会尽量规避小额零星采购。因为如果投诉频频到达上级单位，而且是小额的采购，那么长此以往采购人承受的上级压力也会上升，这会在某种程度上倒逼采购人不再产生化整为零规避政府采购的念头。三是供应商滥用救济渠道，浪费监督资源。事实上，即便不创设“初次申诉”“再申诉”的机制，供应商也可能采取诉讼、举报等方式进行权利主张。与其如此，还不如将其诉求纳入规范轨道。而且，由于采购金额一般较小，供应商再申诉可能需要进行跨地区的奔波，供应商也会权衡维权成本。此机制基本可以保证大部分供应商能在监管部门资源侧重和自身维权成本可承担的范围内表达诉求。

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