政府采购如何为中小企业解忧

编者按：10月3日至4日，国务院总理温家宝在浙江考察时强调，要明确将小微企业作为重点支持对象，加大财税政策对小微企业的支持力度。在此之前，为缓解中小企业融资难问题，财政部发布通知，决定在中央本级和8个省（市）开展政府采购信用担保试点工作。那么，此举对于中小企业具有怎样的意义？如何进一步完善扶持中小企业发展的政府采购政策？本报特刊出有关专家的观点。

上海金融学院公共经济管理学院副教授章辉：

引入政府采购信用担保时不我待

本报记者  田冬梅

“利用政府采购扶持中小企业发展，其最终的落脚点就是政府通过政府采购市场来购买中小企业的产品和服务，而要实现这一目标，则必须赋予中小企业参与政府采购市场的平等权和有限的优先权。”上海金融学院公共经济管理学院副教授章辉认为，中小企业因其“中小”而在投标能力、履约能力以及融资能力均处于劣势。因此，在政府采购市场竞争中，竞争的规则公平并不能改变中小企业在竞争中的不利地位，参与政府采购市场的平等权也就只能停留在制度层面。同时，有限的优先权也会因采购人和采购代理机构对风险的权衡而难以保障。

 “在政府采购制度中引入信用担保这一做法，其针对的正是提升中小企业的投标能力、履约能力和融资能力，这将有利于通过保障中小企业参与政府采购市场的平等权和有限的优先权，最终提升中小企业获得政府采购市场份额的能力。”对于引入政府采购信用担保的意义章辉予以这样的肯定。

担保模式需在具体操作中细化

“在政府采购实践中，尽管各国所采取的具体信用担保模式有差异，但所包含的主体基本是一致的，这些主体基本包括中小企业、银行和担保机构，其差异只是体现在不同主体之间结合的方式和联系的紧密程度上。”对于我国目前各地开展的政府采购信用担保实践中不同主体之间的合作，章辉认为基本上可以理解为两种模式，即“中小企业+担保机构”和“中小企业+担保机构+银行”。

对于这两种模式孰优孰劣，章辉认为，两种模式的侧重点有所不同。前者针对的是投标担保和履约担保，后者针对的是融资担保。在我国部分地方的前期试点中，也有省份对获得政府采购合同授予的中小企业采取“中小企业+银行”的融资担保模式。当然，在融资担保中，担保机构的加入，能分摊银行的风险；但从中小企业而言，融资的成本可能会上升，同时，资金使用的监管也会相应加强。至于目前采取的模式能否很好地适用我国的中小企业以及政府采购发展现状，可能还需要有具体实施层面上进一步细化。

试点重在引导与培育

如何确保政府采购信用担保制度能够在试点过程中取得预期的效果？章辉提出，在政府采购信用担保制度试行的初期，应该在具体的执行操作把握好3个方面：

首先是政府的角色定位。在政府采购信用担保制度确立的初期，离不开政府的扶持与引导，但不能越俎代庖。政府的职责在于提供规则，培育市场，而不是一边提供规则，一边急于求成地参与。

其次是要遵循自愿的原则，即要给予中小企业自愿选择的权利。中小企业是否选择政府采购信用担保的方式，以及选择哪种政府采购信用担保的方式，完全由中小企业自主决定。在政府采购实践中，最有可能出现的情况是，对于没有选择政府采购投标担保和履约担保的中小企业，另眼看待，甚至将是否选择投标担保和履约担保作为综合评标的一个得分点。如果这样，在政府采购中引入信用担保的做法就不再是出于扶持中小企业，而是为了化解采购人和采购代理机构的政府采购风险，尽管也能起到一定的扶持中小企业的作用，但是主次已发生易位了。

最后是要充分发挥试点省份的创造性。既然是试点，就要容许试点省份先行先试，大胆创新，不可规定太多、太细，也要避免试点期间随意发文指导。试点期结束后，再来评估，好的经验要提炼推广，不好的地方要找原因。

此外，关于担保费率的问题，《财政部关于开展政府采购信用担保试点工作方案》（以下简称“试点方案”）中提出“由双方自行商定”，并对融资担保综合年费率设置的上限。章辉认为这种规定还是遵循了试点工作应该采取的审慎原则。但试点的地方政府可以依据试点工作方案关于担保费率的原则性规定，结合各地的实际情况，针对不同的政府采购范围、不同的标的和不同性质的中小企业，提出指导性的担保费率，但不主张“一刀切”和“政府定价”。

配套机制亟须跟进

政府采购信用担保机制在试点期间能否顺利开展，与配套机制的完善、细化密不可分。章辉认为，这一新制度能否很好地适用我国的中小企业以及政府采购发展现状，还取决于以下配套机制方面的完善：

一是中小企业的信用征信制度。企业的信用状况是担保中的首要问题，真实、权威、及时、全面、可查询的中小企业征信制度的确立，对于解决政府采购信用担保中信息不对称，促进政府采购信用担保业务健康、可持续发展极为关键。

二是要有一个中小企业政府采购信用担保的服务平台。该平台设在哪，应体现出方便参与政府采购的中小企业的原则。平台的主要职责是协调中小企业、担保机构和银行之间的业务往来。

三是担保机构的市场培育。试点初期采取政府指定担保机构是可以理解，但终究应走向市场配置。市场健全的一个关键是主体多元化，否则会走向垄断，会破坏市场的价格形成机制，这里所指的价格就是担保费率。

四是监督检查机制。监督检查的职责应在政府采购管理部门，但过去没有关于中小企业政府采购信用担保的监督检查，现在要重新确立。监督检查的内容除了试点方案的落实情况外，还应包括担保纠纷协调与处理。

此外，章辉还强调，在政府采购信用担保制度试行的过程中，还需要解决两个方面的问题：一方面是担保机构开展政策性业务的成本补偿问题。根据试点方案的要求，要对政府采购中小企业供应商融资需求给予费率优惠，对于同时采用投标、履约和融资担保的中小企业供应商，要免收投标担保费或进一步给予费率优惠以及小型和微型企业的政府采购项目，担保费率应当适度下调。这实际上就是要求担保机构履行部分公共政策的责任，显然，如果担保机构因此出现亏损，应该有合理的补偿机制。另一方面是政府采购合同授予的中小企业所获得的融资合规使用问题。试点方案的设计是希望通过政府采购信用担保融资，解决中小企业提供政府采购合同所需货物、工程和服务时可能存在的资金瓶颈。“问题是中小企业能否将所融到的资金切实用到提供政府采购合同的履行上，如果出现挪用、甚至非法使用等现象，是否有一个有效的监督机制、风险预警机制和追偿机制？”章辉如是说。

【相关链接】何为“小微企业”

根据《中小企业划型标准规定》，中小企业划分为中型、小型、微型3种类型，具体标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定。

如，农、林、牧、渔业，营业收入20000万元以下的为中小微型企业。其中，营业收入500万元及以上的为中型企业，营业收入50万元及以上的为小型企业，营业收入50万元以下的为微型企业。

工业，从业人员1000人以下或营业收入40000万元以下的为中小微型企业。其中，从业人员300人及以上，且营业收入2000万元及以上的为中型企业；从业人员20人及以上，且营业收入300万元及以上的为小型企业；从业人员20人以下或营业收入300万元以下的为微型企业。

建筑业，营业收入80000万元以下或资产总额80000万元以下的为中小微型企业。其中，营业收入6000万元及以上，且资产总额5000万元及以上的为中型企业；营业收入300万元及以上，且资产总额300万元及以上的为小型企业；营业收入300万元以下或资产总额300万元以下的为微型企业。

批发业，从业人员200人以下或营业收入40000万元以下的为中小微型企业。其中，从业人员20人及以上，且营业收入5000万元及以上的为中型企业；从业人员5人及以上，且营业收入1000万元及以上的为小型企业；从业人员5人以下或营业收入1000万元以下的为微型企业。

张澜涛:如何促进中小企业融资的持续发展

在政府采购市场中，政府采购程序相对复杂、参与门槛更高、交易成本增加，使许多中小企业望而却步，往往自动退出政府采购市场，并进一步加大了中小企业融资的难度。解决办法之一是在政府采购的制度建设上，制定对中小企业融资的优惠政策。政府采购支持中小企业信用担保具有重大的必要性和很强的可行性：

第一，政府采购的财政资金的公共性的内质要求。作为财政支出手段，政府采购在为采购部门提供所需商品服务的同时，必然承载着一定的政策导向、社会经济调控、扶持和保护民族产业、提供公共产品等内涵。特别是在促进中小企业融资方面，政府采购应当有着重大的积极作用。

第二，目前，世界经济整体上正处于动荡、失衡和危急时期，许多国家发生财政债务严重危机，对我国经济的最大风险就是会削弱出口。因此，我国应适当加大包括政府采购在内的财政支出，以刺激市场运行。中小企业是保障我国就业、维持基本国民收入和消费水平、继续扩大出口的重要部分，政府采购作为国家财政支出的重要内容，理所当然有必要提供信用担保，以解决其融资难的实际问题。

第三，从国际上发达国家在财政上对中小企业融资的促进手段情况来看，值得我国学习借鉴的方面有：（1）以商业银行为导向的融资模式，即通过政府的法律制度的规范，加上相关政策的引导，使银行与中小企业融资关系进一步密切；（2）政府必须建立和运用实际可行的经济手段，以切实消除或弱化金融机构向中小企业融资的风险；（3）政府采购作为财政支出形式，必须明确对中小企业的扶持功能，即建立专项法律规范。

 第四，我国政府采购对中小企业融资的方式不断创新。把支持中小企业发展摆在深化政府采购制度改革的突出位置，降低中小企业参与政府采购的准入门槛，借鉴国际经验，积极引入政府采购信用担保手段，为中小企业提供融资服务，已成为当前各地区政府工作的新内容。

 政府采购对中小企业信用担保的形式可以有多种多样，各有利弊，莫衷一是。然而，全部问题都可以归结于：无论哪种方式担保，最终的经济风险由谁来承担？因此，必须按照市场经济的“权、责、利相统一”，参与方共担风险、各得所利的原则，对政府采购支持中小企业信用担保的服务对象、贷款用途、担保金额、使用期限、风险承担、贷款利率、担保费用及担保品种等各个方面都进行严密、规范和透明的建制，建立严谨严密的内外监督和多重审计制度，以确保风险责任制的落实和资金运用的透明公正。

为了保障政府采购促进中小企业融资的可持续发展，建议做好几下工作：

（1）建立健全全国统一的法律法规，并出台细则。特别是对中小企业的资质评审、各行业的标准、参与政府采购的规范。

（2）建立三位一体的监管机制。显然，政府采购部门、金融机构和中小企业各属不同体制系统。而在政府采购的中小企业融资活动中，需要有专门的组织协调机制。如地方区域的专门协调会议、政府部门专门办公室、地方行业协会，等等。

（3）建立专项基金和再保险制度。由于中小企业融资在本质上仍然属于“次级信贷”，因此，为了防范衍生性信贷风险，有必要在资金保障上进行专项保险。

（4）目前我国有意开发政府采购领域金融产品的银行基本都属于股份制商业银行，几乎没有国有银行。而从目前银行的出台的政府采购企业融资产品看来，各行做法各不一样。一种较为普遍的方式是担保公司介入的政府采购融资担保业务，其他的方式就是银行需要政府采购作为信用担保的同时还需要企业同时有另外的担保、保证、抵押等形式。可以认为：对于银行开展政府采购融资业务，仍然处在探索、起步和试行阶段，无论在制度规范、运行机制和技术方法上，还是在效益评价、监督审计和组织管理等各个方面，都有待于建设完善。

（5）建立全国及各级地方政府的信息情报中心，为中小企业提供充分有效及时的信息和服务。其中，应加强各类商会、协会和行会的作用，为中小企业提供全面的社会化服务和维权服务。由此，为中小企业在法律事务、市场预期、项目评估、会计、审计、招标、税务、公证、人员培训、人才招聘、企业咨询、技术交流等方面提供全面服务。

（6）建立和完善政府采购支持中小企业信用的税收优惠政策。例如，扩大免征营业税待遇的向中小企业信用担保机构的范围，提高该项风险准备金在中小企业信用担保机构所得税税前的提取比例，增加税收返还机制等。

（7）加强国际经济交流，为中小企业向国际市场发展提供信用担保。

（作者单位：国际关系学院国际经济系）

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇：---

美国如何扶持小企业

本报记者 赵辉

首先，我认为美国对促进小企业和小型弱势企业的发展上升到国家战略的高度，在包括立法司法及行政分支的各个政府部门达成了共识。不是一个部门去推，而是三大体系的各个部门同时去推动这个政策，这项政策已经推动了大概50年。

第二，法律制度完善。在2000多页的联邦采购条例（FAR）中，专门有一章大概60页篇幅，描述如何促进小企业发展。除了政府采购相关法律，还有专门的小企业法，对于如何通过政府采购促进小企业发展有具体措施。

第三，机制建设完善。政府设有小企业局(SBA)，该局有很多职责，一方面帮助小企业提高中标几率，另一方面帮助采购人员编写更好的采购文件，选择更好的采购方式，让小企业承担更多的合同，还负责小企业认证工作以及投诉。商务部也参与促进小企业发展，每年由商务部根据当年的经济形势和国家情况确定成交优惠价的比率。联邦采购政策办公室除了推动政策，还负责政府各部门的协调，小企业的推广宣传工作。此外，按照小企业法，只要有联邦采购的部门一定要建立小企业办公室，该办公室接受双重领导，除了本部门，同时要向小企业局报告，就像小企业局在各个政府部门的分支机构。小企业局在各个政府部门都建立办公室，其主要职能协助监督报告政府采购中落实小企业发展的情况，所以促进小企业发展的机制很完善。

另外还有一个重要的机制就是投诉监督机制。比如一个具体的问题，小企业的认定谁来做？谁出这个证书，美国的做法很简单，就是由企业自己来说，我说我是小企业，合同官就承认其是小企业，那欺骗怎么办？有投诉机制监督，其他投标商如果说他不是小企业，那么就有小企业局来认定，所以面对完善的投诉机制和一系列的惩罚措施，大多数投标人都不敢不诚信。

第四，有明确的目标和具体的措施。每年联邦采购办公室要设立一个各政府机构在采购中必须达到的小企业中标比例，近年来一般在26%左右。这是一个宏观的总体目标。具体措施主要有4点：一是预留合同，一般是3000—15万美元的项目自动预留给小企业，如果有特殊情况，无论是哪种采购方式，竞争者必须是小企业。其次是价格优惠，也就是达到预留合同之外的，15万元以上的项目，小企业参与投标还有优惠，本国供应商有6%的优惠，小企业比大企业还要多享受额外的价格优惠，这个优惠幅度每年由商务部制订。第三，美国有一个8（a）计划 (因《小企业法》中的相关条款而得名)。调查显示，美国政府采购越来越复杂，因此，美国允许小企业局去投标，中标后直接分包给小企业。最后，直接采购和强制分包。小额采购，比如3000美元以下的直接委托小企业去承揽；一定规模的项目要求成交供应商必须将项目分包给小企业。

第五，各个采购部门以及采购人员的能力素质很强。一项政策的推广最终落实到人，采购政策对国家的经济发展有很重要的意义，业务素质强，政策理解到位。

此外，美国小企业的分类，也是按照不同的行业，由工业部门协同制定出来的。除了企业属性分类，还有按照项目实行地，小企业的拥有者如妇女、退伍老兵、残疾人企业进行划分。但需要强调的是，美国的一些做法值得借鉴，但一个制度从无到有，这个过程是比较长的过程，美国的做法也不能一下子照搬过来。

总之，通过政府采购促进小企业发展要上升到国家战略高度，各部门协力推广，并由专门的部门去促进，最后落到实处，即采购人员的行为，才能更有效地实现目标。 

黄冬如:扶持中小企业需解决的问题

 由于我国仍处于政府采购发展的初级阶段，有的地方对政府采购政策功能的认识还不充分，政府采购支持中小企业政策仍处于自发阶段，政策支持力度有限且相对分散。从国家整体来看，要使这一政策功能发挥其巨大作用，至少应解决几个问题：

其一，理顺政府采购与中小企业的管理职能问题。目前，财政部门、发展与改革部门、建设部门、经济贸易部门、工商部门等都有权管理政府采购、招标投标与中小企业，职能不统一，中小企业政策“贴身”程度不一会影响政府采购政策职能的发挥。另外，必须理顺县区、市、省及中央同一政策不同层级的政策实施作用和效果等问题。基本思路是以中小企业的属地为原则，以“一级政府”、“一级财政”、“一级采购”、“一级政策”这一思路进行，这其中，市、县区等基层财政部门起着基础和重要的作用。

其二，优化政府采购与中小企业的操作模式问题。政府采购操作部门繁多，如集中采购机构、招标代理机构、采购人自行采购、工程交易中心、公共资源交易中心以及镇街、县区、市、省及中央的各类采购操作机构。层级、性质、目的各不相同，对专门政策的贯彻、执行肯定会有所偏差，影响政策效果。这需要对其进行整合和优化。

其三，建立政府采购支持中小企业的专门政策问题。可采取一些专门措施：降低政府采购标的规模和准入条件，增强中小企业竞争。对技术创新、战略新兴、节能环保、先进制造和现代服务业等中小企业参与政府采购给予报价优惠；对一些政府采购项目实行合同预留（如美国不超过1万美元的小额政府采购合同给予小企业）；对重大建设工程项目实施合同拆分；对中标企业提供贷款担保；对研究开发合同实施前期资金补助制和研发产品直接采购制等。进一步制定研究计划，支持中小企业开拓外市、外省和外国市场，并获得国际基金资助。

 其四，法律问题尤为重要。应当厘清法律法规相关条款，保证政策落到实处。如《政府采购法》在第22条规定对供应商参加政府采购设置了过高的条件，排斥了中小企业进入政府采购市场。“具有独立承担民事责任的能力”的规定，限制了个体户和合伙性质的中小企业参加政府采购。“具有良好的商业信誉”的规定，限制了非商业中小企业企业（如纯生产企业，加工企业等未进行商业经营）参加政府采购。“有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录”限制了免税的中小企业参加政府采购，如社会福利、节能、环保企业、残疾人中小企业等。“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”限制了新成立的中小企业参加政府采购等等。（作者系法学博士、广东省佛山市南海区政府采购中心主任）