让“有效市场”和“有为政府“相得益彰

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让“有效市场”和“有为政府“相得益彰

——基于政采监管的角度

■ 秦玲芳

“推动有效市场和有为政府更好结合”，是党的十九届五中全会对科学把握市场与政府关系的深刻总结。政府采购市场是整体市场不可分割的部分，政府采购监管部门有义务推动政府采购有效市场和有为政府更好结合。

不同于一般意义上的市场，政府采购市场的有效性，主要体现在三个方面。第一，政府采购市场的主体与一般市场不同，它是由供应商和采购人共同组成的。供应商具有独立产权，独立经营、自负盈亏、以营利为目的；采购人没有独立产权，代表国家使用或向社会公众提供所采购的货物、服务和工程，不以营利为目的，追求维持行政运转和社会效益的最大化。第二，政府采购作为政府直接公开业务直接操作的手段之一，更多地承担了财政调控职能。如，节能环保、支持中小企业发展、扶持贫困边远地区发展。今年各地财政部门充分运用政府采购政策助力脱贫攻坚实效显著，就是很好的例证。第三，政府采购市场的大小，直接受到政府监管效能的制约。财政部门发布的集中采购目录和分散采购限额标准先行划定了政府采购市场的“天花板”。所以，政府的作为，不但能影响政府采购市场的运行秩序，更影响政府市场规模的大小。

由上可以看出，在推动有效市场和有为政府更好结合方面，政府采购以及政采监管大有可为。两者如何相得益彰，笔者认为应从精细化管理、强化行政执法力度两方面发力。

政府采购市场应精细化管理

当前我国政府采购市场健康有序发展，对经济社会发展的影响力也逐步提升。在此背景下，财政部门既要看到政府采购市场的发展韧性和强劲，也应重视政府采购市场，并随着我国经济社会的发展，转变发展方式，从培育阶段转向精细化管理阶段。

一方面是采购人的精细化管理。自2016年财政部下发《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》以来，采购人纷纷建立了本单位、本部门政府采购内控机制，采购人随意采购、腐败问题频发的局面得到了改善。肯定成绩的同时，财政部门也要清醒地认识到，采购人主体责任缺失的问题依然存在。一些采购人建立了内控机制，但效果不佳。究其因有以下三点：第一，部分采购单位虽建立了内控制度，但其与现行的政府采购政策相抵触。如，将应当进行招投标活动的工程项目化整为零，纳入到政府采购当中；第二，部分采购单位的内控机制是通过律师事务所根据所谓的“范本”对现行法律法规简单堆砌而成，并非将政府采购与本单位的行政运转、尽职履责等通盘考虑后制定。因此，这些采购单位虽有内控机制，但岗位职责不明晰，不时会发生单位内部推诿扯皮的情况；第三，另有部分采购单位建立了完善的内控机制，但目的只为备查，既没有根据新的政府采购政策对内控制度进行及时调整，也没有具体落实。

因此，政府采购中采购人的精细化管理势在必行。笔者建议，财政部门在放权给采购人的同时，还应指导采购人建立并不断完善符合其所在部门运行特点的内控制度。针对不具备专人从事政府采购的单位，财政部门要加大对这些单位政府采购相关法律、法规的培训力度，指导采购人编制政府采购预算、确定政府采购需求等有关工作，鼓励有条件的采购人通过政府购买的方式聘请专业法律顾问，在法律层面上给予包括政府采购业务在内落实各项财政政策的智力支持。

另一方面是是政府采购代理机构的精细化管理。自2014年取消政府采购代理机构资格认定行政许可事项后，新兴代理机构呈雨后春笋之势破土而出。笔者查阅中国政府采购网，截至今年10月30日，在线登记注册的代理机构24285家。在不需要资格认定后，财政部门对数量如此庞大的政府采购代理机构的监管主要是自上而下联合专项检查和财政部门“单打独斗”地处理投诉举报等。大量专门从事政府采购的招标代理机构游离于协会之外，在追求经济利益最大化的驱动下，没有行业自律的制约，很难要求其不与相关利益方达成默契和共识，财政部门对其监管可以说“有心无力”。反观工程招标代理机构的监管，即使在2018年取消了工程建设项目招标代理机构资格认定，因其有专业化行业管理组织—中国招标投标协会，协调招标投标工作，规范招标投标行为，培育统一开放、竞争有序的市场体系，招标代理机构监管工作相对轻松。

因此，笔者建议成立政府采购行业协会。财政部门应鼓励大量政府采购代理机构加入行业协会，财政部门借助协会的力量，对政府采购代理机构进行精细化管理，将会更加游刃有余。比如，财政部门通过协会，定时宣传贯彻政府采购法及其他有关法律法规、方针政策，协会及时向财政部门反映会员单位和采购主体在实践中遇到的重大问题、愿望和意见，并提出解决问题的措施建议;组织开展调研，为财政部门制定有关政府采购的法律法规、政策措施，行业发展战略、改革方案等重大决策提供建议;建立行业自律机制，研究制定政府采购代理机构行规行约、职业道德准则、业务统计规则和职业标准规范等。另外，财政部门还应引导政府采购代理机构拓展业务范围，在继续夯实基础招标代理业务能力的同时，受采购人委托进行项目前期的市场调研、行业发展、产品分析，项目后期的履约验收，政府采购合同制作与签订，采购实务技巧培训与路演等个性化服务，促使社会代理机构走专业化差异发展之路。

强化政府采购行政执法力度

政府采购市场是否成熟，供应商的参与数量最能体现。但随着大量供应商的涌入政府采购市场，市场迅速扩张的同时，供应商的利润将趋于平均化，竞争随之加剧，由此产生的价格战在政府采购市场屡见不鲜。笔者通过查阅政府采购严重违法失信行为信息记录了解到，截至今年10月30日，受到行政处罚的供应商625家，具体情形主要集中在“提供虚假材料谋取中标”“与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通”等。分析记录，得出三个结论：我国南方财政部门发布的行处罚条数较北方多、处罚非本地企业的案件较北方多、处罚的力度较北方大。仅深圳一市的财政部门发布的记录就有97条，其中处罚非本地企业23家，均依据《深圳经济特区政府采购条例》及其细则，作出10‰以上、30‰以下的罚款决定。

对比我国其他地区与深圳的政府采购监管政策，笔者认为，深圳市的政府采购政策在完善要素市场化配置、提升市场化法治化国际化政府采购营商环境的做法可圈可点。如，根据涉案金额的多少，对大多数违法行为处以更高比例的、无自由裁量权的罚款。又如，将“由同一单位工作人员为两家以上（含两家）供应商进行同一项投标活动的”确认为串通投标行为；将“投标供应商不能提供项目负责人或者主要技术人员的劳动合同、社会保险等劳动关系证明材料的”视为“项目负责人或者主要技术人员不是本单位人员的”情形，属于隐瞒真实情况，提供虚假资料；将“投诉已经处理并答复完毕，投诉人就同一事项又提出投诉且未提供新的有效证据的”情形，列入恶意投诉等。

对行政执法力度如何强化，深圳已给其他地方打了一个样板。笔者以为，其他地方财政部门可依据本地实际，借鉴深圳的优秀做法。同时，充分利用信息技术、大数据分析、数据共享与稽核，帮助监管部门认定虚假资料、投标文件异常一致等违法情形，强化政府采购行政执法力度。

（作者单位：北京市石景山区财政局）

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