建议仅将诉讼作为政府采购行政裁决的救济途径

【人物访谈】

建议仅将诉讼作为政府采购行政裁决的救济途径

——访中国政法大学法学院教授成协中

■ 本报记者 昝妍

深圳市财政局近期作出了第一例政府采购行政裁决决定书，首次将“调解”引入政府采购争议解决中，这标志着该市政府采购行政裁决改革起航。从“政府采购投诉处理决定书”到“政府采购行政裁决决定书”，发生改变的不仅是名称，其背后可能更蕴含着财政部门探索政府采购纠纷解决机制改革的深意。

现阶段政府采购行政裁决机制面临哪些问题？改革的方向和路径在哪里？带着上述疑问，《中国政府采购报》记者日前对中国政法大学法学院教授成协中进行了采访。

《中国政府采购报》：今年财政部确定了内蒙古、上海、深圳三地作为政府采购行政裁决改革的试点。您认为，政府采购行政裁决改革试图解决现有哪些问题？

成协中：财政部指定三地开展政府采购行政裁决改革，旨在突破现阶段我国政府采购争议解决存在的这几个方面的问题，行政裁决机构独立性缺乏、投诉处理的行政裁决性质有待强调、行政裁决权限有待明确、政府采购投诉处理决定的准司法性有待确定。

首先，从组织体系方面来看，我国政府采购行政裁决机构的独立性较为缺乏。目前各地的政府采购投诉处理机构一般都设置于当地财政部门内，易受到财政部门的影响。行政裁决机构独立性的缺乏很容易引起公众对投诉处理决定公正性的质疑。因此，开展政府采购行政裁决的改革、强调投诉处理的行政裁决性质，有助于推动裁决主体独立性的提升。

其次，在政府采购领域，现有的法律法规对政府采购行政裁决程序的规定较为有限，对于投诉处理程序与监督检查、行政处罚程序如何衔接等缺乏明确规定。实践中，有不少的政府采购行政诉讼案件是由行政机关违反法定程序和正当程序而引起的。强调投诉处理的行政裁决性质，有助于增强政府采购行政裁决主体和相关工作人员的正当程序意识，从而进一步推动裁决程序的公开公正。

再其次，投诉处理是财政部门解决政府采购争议的主要方式。但是，其虽有规章层面的规范依据，在具体执行过程中，投诉处理程序又难以和行政裁决程序完全吻合。主要体现在两个方面：第一，行政裁决是行政主体依照法律授权应特定民事纠纷当事人一方的请求，居中对民事纠纷进行审理并作出裁决的活动。行政机关扮演的是居中裁判的角色。一般来讲，作出行政裁决的行政机关仅就双方当事人提供的证据进行裁判即可。但在政府采购投诉处理程序中，财政部门可以根据投诉人提供的线索进行调查核实。该行为超过了“居中裁判”的范围。第二，行政裁决仅是对相关纠纷作出认定。而政府采购投诉处理案件中，行政机关还可以根据投诉处理程序中发现的其他问题作出行政处罚或启动监督检查程序。财政部门在处理政府采购投诉案件时会在中立裁决和主动执法两个立场上犹豫不决，可能会超出行政裁决的权限范围，采用更具扩张性的手段来解决问题。因此，如何将质疑投诉处理程序与行政裁决对接，这是落实中办、国办《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》和政府采购行政裁决改革需要思考的关键性问题。

最后，从我国当前的实践来看，政府采购投诉当事人可以对行政裁决（行政机关作出的投诉处理决定）提起行政复议。但是学术界对于这一做法存在争议。《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”这里的“其他处理”是否包括行政裁决，学术界持有不同观点。持“其他处理”中应包含行政裁决的观点认为，明确投诉处理的行政裁决性质（该裁决不能进行复议，若投诉人不服裁决结果，仅能通过诉讼方式解决），有助于强化此种纠纷处理的准司法性质，为将其排除出行政复议，甚至行政诉讼的受案范围奠定基础。持“其他处理”中不应包含行政裁决的观点认为，对行政裁决的救济理论上应包括行政复议。若投诉人提起行政诉讼，应对行政复议的结果进行诉讼，而非行政裁决本身。因此，政府采购行政裁决改革如果能明确投诉处理决定的准司法性，会更好地畅通政府采购纠纷救济渠道。

《中国政府采购报》：目前，深圳等三地财政部门在没有模式可循、经验可学的前提下，凭借勇气和智慧对政府采购行政裁决改革进行探索和创新。您能否为他们提几点建议，助力试点机构更好地设置或使用行政裁决机制。

成协中：可以从四个方面对现有行政裁决机制进行探索。

第一，增强裁决机构的独立性。保障行政裁决机构和人员的独立性、中立性，让行政裁决更具公正性，这是完善我国行政裁决制度的重要方向。加强裁决机构独立性的无外乎有两种选择。一是实现机构层面的独立；二是实现人员层面的独立。英国是实现机构层面独立的典型代表，我国多数学者也主张设立独立于一般行政机构的行政裁决机构。但美国和日本的经验让我们看到，实现人员层面的独立性，也可以在相当程度上保障裁决的公正性。

第二，提升裁决机构人员的专业性。目前各地政府采购行政裁决机构的组成人员多为财政专业出身，他们的法律专业知识和能力可能较为欠缺。政府采购行政裁决应当兼具专业性与法律性，裁决人员必须具备法律专业知识。当前，处理政府采购争议纠纷人员的构成情况不利于政府采购行政裁决制度的长远发展。对于裁决人员的任职方式，可采取常任和聘任相结合的方式。一方面可以委任独立的专职裁决人员，另一方面可从相关学者、专家中聘任兼职裁决人员。

第三，省级以下政府采购投诉案件的集中处理。采取省级以下争议向省级集中，不仅有利于增强裁决机构的独立性，还有助于提升政府采购行政裁决的标准性、规范性、效率性，同时可以促进资源的有效利用。

第四，健全灵活高效公正的程序规则。行政裁决改革的前提就是必须要认识到行政裁决和司法审判的差异，从而尽可能地使行政裁决发挥出自身的优势。法院的法律程序是缓慢、费用高昂的，但它的缺陷也正是其优点，因为法院的任务是实现最高标准的公正。但行政裁决的目标并不是不惜任何代价追求公正，而是要综合考虑公正、效率、准确等价值，使争议得到迅速和经济的处理。因此，在程序问题上，行政裁决的程序应当具有灵活性。在政府采购行政裁决程序规则的设置上，找到公平与效率之间最佳的平衡点是未来发展的重要任务。为了公正与效率的平衡，政府采购行政裁决应当始终遵循平等、规范、简便、高效的原则，在确保当事人基本的程序权利得到保障的前提下，根据案件具体情况灵活适用程序规则。

《中国政府采购报》：对政府采购行政裁决改革，您从以上四个方面提出了非常有建设性的观点。那么，对于政府采购救济途径方面的改革，您有何看法？

成协中：政府采购行政裁决改革中应当考虑将行政复议排除在政采救济方式之外。首先，在政府采购行政裁决的救济中，行政复议存在的必要性相对不足。其次，由于行政裁决与行政复议同为行政性的纠纷解决方式，若允许对行政裁决提起复议，当事人便要经过两道行政性纠纷解决程序。这会使得行政裁决高效的价值和功能难以有效发挥，同时导致纠纷解决链条被拉长，不利于当事人的权利救济。最后，在民事纠纷的解决方面，行政裁决和民事诉讼各有优势。应当尽可能地使这两种纠纷解决机制发挥出它们各自的功能优势，避免功能重叠或相互掣肘。因此，在行政裁决的救济问题上，建议仅将诉讼作为行政裁决的救济途径，排除行政复议。在理想的裁决机制中，当事人对行政裁决结果不服，应以私方当事人为对象向法院提起民事诉讼或上诉。

另外，现有制度下，将复议机关与原行政机关一起列为共同被告这一做法，我也持保留意见。这一做法的积极意义是，倒逼复议机关依法切实履行复议职能，防止其复议时为了不当被告而一味只作维持决定,从而使行政复议制度真正有效发挥解决行政争议的作用。可以说，尽管立法修改所做的这项“有针对性的改革”,对促使复议机关依法开展复议工作具有重要的意义，但从性质和功能上看，行政复议具有准司法性，是复议机关依法裁决行政争议的一项制度。复议机关共同被告制度的确立，直接导致行政复议形式上的中立性丧失。以复议机关为被告，扭曲了行政复议的性质定位，导致原本的三方构造变成事实上的双方构造，复议机关不再具有形式上的中立性，而是成为与相对人争执的一方。因此，复议机关成共同被告，加剧了行政复议机构的行政化。我反对将政府采购投诉处理纳入行政复议的范围，更反对这种复议机关做共同被告的制度设计。

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