对我国政府采购绩效管理的基本思考

【聚焦·政府采购绩效评价】

对我国政府采购绩效管理的基本思考

■ 裴育

为全面实施预算绩效管理，建立科学、合理的项目支出绩效评价管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，财政部今年3月3日出台了《项目支出绩效评价管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》要求财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。政府采购属于支出范畴，财政支出需要进行绩效管理与评价，政府采购同样需要进行绩效管理与评价。根据《办法》要求，政府采购绩效是将政府采购预算建立在可衡量绩效基础上，以结果为导向，将绩、效、预算三个要素有机结合起来的预算管理方法。预算资金分配与资金使用结果挂钩，不仅是一种方法的创新，也是预算管理理念的更新。

政府采购绩效管理的三大理论

学术界当前关于政府采购绩效管理主要有“公共产品”“公共受托经济责任”“可持续发展”三大理论。

公共产品理论是新政治经济学的基础理论，主要对公共产品和私人产品进行了划分，从公共产品的特征和外部性等方面进行了总结。美国经济学家萨缪尔森指出，纯粹的公共产品是指每个人对公共产品进行消费时不会影响其他人对这种产品的消费，产品具有非竞争性和非排他性特征。公共产品理论让人们的视线转移到财政资金的绩效问题，通过对提供公共产品部门或单位的各类采购活动进行规划和预算，保证财政资金使用效率和效果性的提高，同时满足公众对公共产品的需求。

公共受托经济责任理论是受托经济责任的一种重要类型，是指特定的主体即受托方按照委托方的特定要求或原则运用公共权力去经营管理公共资源资产并定期向其报告履责状况的义务。在公共财政支出的分配和使用过程中，存在以下两种受托经济责任关系：一是纳税人将公共资金资源委托给政府部门管理、运营，在实现财产保全的同时需要获取一定的公共产品及服务，因而体现出政府部门与纳税人间的委托代理管理；二是公共财政资金的管理部门将其按一定的标准分配给资金使用部门，二者间同样存在着委托代理关系。就政府采购活动而言，政府与纳税人之间是一种委托代理关系，预算部门或单位作为政府的代表与纳税人之间同样是一种受托经济责任关系，纳税人是委托人，预算部门或单位是受托人，预算部门或单位接受纳税人委托，集中管理政府采购资金，通过采购活动实现预算部门或单位的发展目标，向纳税人提供公共产品及公共服务。

可持续发展理论是指在满足当代人需要的同时，又不损害后代人满足其需要的能力。可持续发展理论是在全球生态环境急剧恶化的背景下提出的，主要是为了保持经济效益与生态效益的平衡，不能为了经济利益就损害生态利益。随着理论的发展，其内涵不断扩大，目前可持续发展更加注重协调发展、高质量发展等方面。对于政府采购资金绩效管理来说，应当保证资金的效率性、效益性和效果性，不能为了部门或单位利益而损害公平性和生态的可持续性。

勾画我国政府采购绩效管理的基本思路

不同国家对政府采购绩效管理都在吸收各种理论的基础上结合本国国情进行研究与发展。关于我国政府采购绩效管理，笔者分别对评价目标、原则、具体管理提出以下几点思考。

第一是政府采购绩效管理目标。我国的政府采购绩效管理应坚持以供给侧结构性改革为主线，创新政府采购预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争到2021年基本建成全方位、全过程、全覆盖的政府采购绩效管理体系，实现政府采购预算和绩效管理一体化，着力提高政府采购资金效率和使用效益，提高政府采购预算管理水平，为经济社会发展提供有力保障。

第二是政府采购绩效管理的原则。首先是总体设计与统筹兼顾相结合原则。根据深化财税体制改革的总体要求，统筹谋划全面实施政府采购预算绩效管理的路径和制度体系。既关注政府采购预算资金的直接产出和效果，又关注政府采购政策目标的实现程度；既关注政府采购的经济性、效率性和效果性，又关注政府采购的公平性与生态的可持续性。其次是全面推进与突出重点相结合原则。政府采购预算绩效管理既要全面推进，将绩效理念和方法融入政府采购预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统，又要突出重点，坚持问题导向，聚焦社会关注度高、持续时间长的政府采购重大项目的实施效果。再其次是科学规范与公开透明相结合原则。抓紧完善科学规范的政府采购管理制度，完善政府采购绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等管理流程，健全政府采购绩效评价指标体系，推动政府采购预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。同时，大力推进政府采购绩效信息公开透明，主动向同级人大报告、向社会公开，自觉接受人大和社会各界监督。最后是权责对等与约束有力相结合原则。建立责任约束制度，明确政府采购各方预算绩效管理职责，清晰界定权责边界。同时，健全激励约束机制，实现政府采购绩效评价结果与政府采购预算安排和政策调整挂钩，优化预算管理流程，调动地方和部门的积极性、主动性。

第三是政府采购绩效管理的具体思考。我国政府采购绩效管理主体可分为三类，即财政部门、主管部门和采购单位。管理思路如下：首先，构建政府采购全方位预算绩效管理格局。将政府采购项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政府采购项目预算资金使用效果。对实施期超过一年的重大政府采购项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，对于绩效低下的政府采购项目要及时清理整改。其次，建立政府采购全过程预算绩效管理体系。对于重大的政府采购项目应建立绩效评估机制，必要时可以组织第三方对该政府采购项目进行绩效评估，作为该项目纳入政府采购预算的参考依据；在政府采购预算实施过程中，应强化绩效目标管理，绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标；同时，各级政府和各部门各单位对政府采购绩效目标实现程度和政府采购预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正，确保政府采购绩效目标如期保质保量实现；各级财政部门应将政府采购绩效目标实现程度、绩效评价结果与下一年度预算安排挂钩。最后，完善政府采购全覆盖预算绩效管理体系。现有预算体系包括四本预算（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算），每本预算在安排和执行时均不同程度与政府采购相关联，因此，应将四本预算的政府采购纳入预算绩效管理体系，并注意相互之间的衔接。

构建我国政府采购绩效评价体系

政府采购绩效管理重要一环便是如何开展绩效评价。因此，下文笔者将从评价目标、评价原则、评价对象与内容、评价指标体系以及评价组织与运用五个方面展开陈述。

第一，评价目标。我国政府采购绩效评价的一般目标可以表述为：为全面实施预算绩效管理，建立科学、合理的政府采购绩效评价管理体系，提高财政资金的配置效率和使用效益。

第二，评价原则。原则应包括四项内容，分别为：科学公正。政府采购绩效评价应当运用科学合理的方法，按照规范的程序，对政府采购项目绩效进行客观、公正的反映；统筹兼顾。单位自评、部门评价和财政评价应职责明确，各有侧重，相互衔接；激励约束。政府采购绩效评价结果应与政府采购预算安排、政策调整、改进管理挂钩，体现奖优罚劣和激励相容导向；公开透明。政府采购绩效评价结果应依法依规公开，并自觉接受社会监督。

第三，评价对象与内容。笔者根据政府采购绩效评价三类主体划分，其评价对象与内容应有所侧重。一是，单位自评的对象包括纳入政府预算管理的所有政府采购项目支出，其内容主要包括政府采购项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况以及政府采购预算执行情况。对未完成政府采购绩效目标或偏离绩效目标较大的政府采购项目要分析并说明原因，研究提出改进措施。二是，部门评价对象应根据工作需要，优先选择重大政府采购项目，随机选择一般性政府采购项目；评价内容主要包括：政府采购项目决策情况、资金管理和使用情况、政府采购绩效管理制度建立与执行情况、政府采购取得的效益情况和其他相关内容。三是财政评价对象应根据工作需要，优先选择覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施期长的政府采购项目，对重点政府采购项目应定期组织开展绩效评价。评价内容主要包括：政府采购项目决策情况、资金管理和使用情况、政府采购绩效管理制度建立与执行情况、政府采购取得的效益情况和其他相关内容。

第四，评价指标体系。绩效评价指标体系既要对产出与效益进行评价，也要对社会效益、经济效益以及生态效益等进行评价。各级政府在构建绩效评价指标体系过程中，应将不同指标纳入指标库予以综合管理；预算单位在政府采购预算编制阶段，不仅可以借助指标库确定合理的绩效指标，而且能够有效解决绩效目标无法做实的问题；财政部门也可以借助指标库，有效解决与预算部门之间信息不对称问题。此外，财政部门在预算执行过程中，还可以借助指标库相关数据，对财政资金以及项目的绩效予以科学分析及判断。

评价指标应包括：政府采购的数量、质量、时效、成本（即投入产出类指标），以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等。

投入产业类指标主要包括：人员经费比重、采购规模和采购周期。其中，人员经费比重是指采购代理机构人员经费、专家评审费用等在内的采购相关人员经费占政府采购成交金额的比重，用以衡量采购成本；采购规模是指采购总金额在地区财政支出以及地区生产总值中所占的比重，用以衡量政府采购规模对地方财政及经济运行的影响；采购周期是指采购项目从申请报批到执行采购流程，再到合同签订履约验收全过程所耗费的时间，用以衡量政府采购的时效性。

经济效益类指标主要包括：预算编制科学性、采购方式合理性、预算资金节约率。其中，预算编制科学性反映了采购人是否根据实际情况详尽地调查了解市场，编制科学合理的预算，充分做好采购事前管理。如果预算编制不规范，与实际需求严重不符，很可能造成废标或资金浪费等情况发生，大大影响了政府采购效率。采购方式合理性是指合理选择采购方式可以节约时间、人员及经费成本，有效避免资源的浪费，提升采购效率。预算资金节约率是指采购项目最终中标（成交）金额占预算资金的比重，该指标反映了政府采购在节约财政资金方面的作用。

社会效益类指标主要包括：扶持中小企业、扶持特色产业和民族产业、支持企业创新和优先购买节能环保产品，反映政府采购在政策支持方面发挥的作用。其中，扶持中小企业是指政府采购项目中小企业合同金额占所有政府采购合同金额的比重；扶持特色产业和民族产业是指特色产业和民族产业合同金额占所有政府采购合同金额的比重；支持企业创新是指创新产品采购占所有政府采购合同金额的比重；优先购买节能环保产品是指节能、环保产品占所有政府采购合同金额的比重。

发展性指标主要包括：采购人满意度、社会公众满意度、供应商满意度，反映政府采购业务是否得到认可及其认可程度。其中，采购人满意度包括采购人对采购产品及售后服务的满意度、对评标专家的满意度、对代理机构的满意度；社会公众满意度反映社会相关利益群体对政府采购总体的评价，即政府采购项目的社会影响；供应商满意度是指供应商对政府采购项目全过程的满意度评价。

第五，评价组织与运用。根据《办法》要求，政府采购绩效评价组织分为单位自评、部门评价和财政评价三种方式。其中，单位自评是指政府采购预算部门组织部门本级和所属单位对预算批复的政府采购项目绩效目标完成情况进行自我评价；部门评价是指预算部门根据相关要求，运用科学、合理的政府采购绩效评价指标、评价标准和方法, 对本部门的政府采购组织开展情况进行绩效评价；财政评价是财政部门对预算部门的政府采购项目组织开展的绩效评价。

财政部门和预算部门应在政府采购绩效评价工作完成后，及时将评价结果反馈被评价部门（单位），并明确整改时限；而被评价部门（单位）应当按要求向财政部门或主管部门报送整改落实情况。

财政评价结果作为安排政府采购预算、完善政府采购政策和改进政府采购管理的重要依据。对评价等级为优、良的，根据情况予以优先支持或保障；对评价等级为中、差的，要完善政策、改进管理，根据情况核减政府采购预算。对不进行整改或整改不到位的，根据情况相应调减政府采购预算或整改到位后再予安排。对于低效无效的政府采购资金一律削减或取消；对长期沉淀的政府采购资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。

（作者系南京审计大学副校长）

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