2019年政采数据的背后是“提质增效”

2019年政采数据的背后是“提质增效”

——专家解析2019年全国政府采购信息统计数据

参与嘉宾：

◇南京审计大学副校长                                      裴  育

◇上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任           章  辉

◇中国人民大学长江经济研究院 公共管理学院教授              王丛虎

◇中央财经大学财政税务学院教授                             姜爱华

◇浙江省财政厅政府采购监管处副处长                         张旭东

◇河南省财政厅政府采购监管处副处长                        宋熙文

■ 本报记者 马金眈

2019年全国政府采购数据新鲜“出炉”，全国政府采购规模约3.3万亿元，这是自2002年以来的首次下降，其中，工程、服务类采购规模降幅较为明显。同时，单一来源采购规模以及授予中小微企业合同金额同比也有所下降。但，值得关注的是，分散采购规模占全国政府采购规模较上一年比重却有上升……这些数据变化的背后“隐藏”着哪些信息？今年及后续的政府采购规模走势又将如何？《中国政府采购报》记者日前特邀政府采购领域的学者、专家对这些重点数据进行详细解析。

2019年全国政采规模较上年下降7.8%

姜爱华：全国政府采购规模首次下降主要与三方面有关：首先是财政收入增速放缓，受经济下行压力的影响，可用于政采的资金量相对减少；其次是支出结构调整的影响，一方面刚性支出增加，但不属于政采的范围，另一方面地方不断压减一般性支出，这些支出中政采占比又较多；最后是政采自身改革的影响，随着政采领域简政放权改革推进，政府采购集中采购目录“瘦身”、分散采购限额标准提升，这些一定程度缩小政采的范围。另外，受近几年经济下行和今年新冠肺炎疫情等影响，近期政采的规模可能还会降低。但也应注意，政采规模降低的同时，也在实现向“提质增效”蜕变。长期看，政采规模仍趋增长态势。

裴育：政采规模的降低，一方面受到中央和地方政府大幅压缩一般性支出的影响，另一方面还与各级政府大幅减税降费有关。这种降低是阶段性的，比如，今年1-7月，我国财政收入增速表现为负增长，相应就要求在支出领域更大力度用于保基本民生、保工资、保基层政府运转等“三保”刚性支出上，这些支出一般不纳入或很少纳入政采规模统计范围。因此，预计2020年的政采规模可能还会降低。虽然财政支出总规模可能是增长的，但纳入政府采购统计的规模可能会下降，这主要由财政支出结构的大幅度调整所致。一旦经济走出低谷，随着经济的快速增长，财政收入也会快速增长，相应财政支出规模与结构也会发生变化，可用于政府采购的支出也会快速增长，自然会促进政采规模快速增长。

宋熙文：由于财政支出重点向民生领域倾斜，很多民生领域支出直接以补贴津贴、救助补助、贷款贴息、提高工资等方式实现，没有形成政采支出。另外，2019年地方政采规模下降明显，市、县政采规模增幅回落较大，特别是县级较为突出，在强化预算管理、严管政府债务等政策要求以及兜牢“三保”支出底线等硬性需求下，政府采购更是把有限的资金用在了“刀刃上”。

章辉：采购规模的降低不仅与2019年地方政府大力压缩一般性支出有关，还可能与一些本应该执行政府采购方式的项目却以其他方式进行有关。

张旭东：2019年，全国一般公共预算支出238874亿元，同比增长8.1%。其中，中央一般公共预算本级支出35115亿元，同比增长6%。地方一般公共预算支出203759亿元，同比增长8.5%。在财政支出上升的背景下，政府采购规模下降现象值得引起重视。我认为这可能受到一些国家政策的影响，例如去年国家棚户区改造规模较前年有所缩小，政府与社会资本合作项目受到严控，这些都影响到了政采规模。

分散采购占全国政采规模较上年上升4.2个百分点

裴育：随着集中性政府采购限额的提高，许多货物类、工程类和服务类采购均授权部门或单位按《政府采购法》及《政府采购法实施条例》开展采购活动。从统计结果来看，其突出表现就是分散性采购规模占全国政府采购规模比重逐年上升，到2019年达到45.7%的占比。这样的数据表明，监管部门一方面加强了对分散性政府采购部门或单位的宣传培训力度，提高具体采购人的履职能力和水平；另一方面，加强政府采购预算及其执行监督管理，督促预算单位将各类政府采购应纳尽纳入采购范围。

姜爱华：分散采购规模占比的不断上升是深化政府采购制度改革的一个表现。此前集中采购目录以内的品目，经过目录“瘦身”后，不再属于集中采购，但达到分散采购数额标准的要执行分散采购，因此分散采购规模增加。随着采购人自主权的不断提升，建议其要通过加强内控机制建设等确保资金使用的规范性和安全性。

王丛虎：分散采购的规模持续上升可以说明两个问题：一是财政部门的“放管服”已见成效。这具体表现为各省集中采购限额标准有一定的提高，限额标准之下交由采购人自行采购。同时，采购代理机构资格审批取消，也使得更多采购人直接委托采购代理机构进行采购。二是落实主体责任已见成效。中央深改委有关政府采购改革方案和87号令都提出了一个明确的改革方向：落实采购主体的责任，即“谁采购、谁负责”。由于各个采购主体责任意识增强、风控能力的提高，再加之采购预算更加科学化，这也为分散采购提供了良好的环境。

授予中小微企业合同金额占全国政采规模74.1%

姜爱华：近几年我国在落实政府采购政策功能方面下足功夫，尤其是在经济下行的背景下，采购人积极通过采购需求引导实现对中小企业的政策优惠。但从采购合同金额看，中小微企业分得的“蛋糕”有所减小，一方面说明政府对中小微企业的支持力度仍要加强，要防止有悖政采公平竞争的现象出现，为中小微企业营造更好的营商环境。另一方面，中小微企业自己仍须提升实力，在政策引导的情况下提升获得订单的机会。从内部结构上看，政采对小微企业的支持力度有所增加，小微企业是吸纳就业的主体，对于稳就业起到重要作用。授予小微企业合同金额增加说明政采在支持小微企业发展方面积极有为、行动有效。

裴育：通过政采支持或促进中小微企业发展是《政府采购法》的要求，同时，财政部门定期对各预算单位执行情况进行监督检查也保障了中小微企业的权益。客观看，中国各类企业数量中，中小微企业占比超过90%，大多能满足预算单位各类采购需求。因此，从全国政府采购授予小微企业合同金额逐年提高属于正常现象。另外，小微企业对采购人的采购需求响应速度快、服务态度好，也是其获得采购合同的重要影响因素。

王丛虎：扶持小微企业一直是政府采购贯彻的政策。各地在执行中央这项政策时都积极创新，如预留特定的份额、给予价格优惠、给予政策加分等。小微企业合同金额占比较往年有所提高，正说明了政策执行已经显现效果。此外，由于政采涉及的金额较工程建设项目较小，参与政府采购的供应商也大多属于中小微企业，这也是一个客观存在的因素。

公开招标采购规模占比较上年上升7.8个百分点

姜爱华：公开招标采购规模占比上升，竞争性磋商和单一来源采购规模占比下降，这说明政府采购方式的规范性在增强。但公开招标的效率相对较低，可能影响采购效率。相对效率更高的邀请招标、竞争性谈判、询价采购方式占比没有较大提升的原因：一是部分采购人对不同采购方式的理解有一定的偏见，认为只有公开招标才是最规范的，当然也存在一些采购人使用除公开招标以外的其他采购方式操作不够规范的现象；二是与各种采购方式的适用条件边界不够清晰有关。两方面的共同作用使得一些采购人不敢用其他采购方式，这也是下一步修订政府采购法要努力解决的问题之一。

裴育：中国拥有完整的产业链，几乎能满足公开招标采购的所有领域需求，在这样强大的供应能力背景下，公开招标采购规模逐步上升在情理之中。由于审计等监督部门会对预算单位的采购方式进行监督检查，预算单位为了避免不必要的麻烦，在采购中最明智的选择就是公开招标。因此，2019年公开招标采购规模比2018年提高7.8%属正常。正因如此，相对效率更高的邀请招标、竞争性谈判、询价等采购方式占比始终没有较大提升，担心被追责可能是主要原因。此外，邀请哪几家供应商进行招标、谈判或询价，采购人限于时间与专业判断能力，往往也不太好把握。

王丛虎：单一来源作为一种特殊的采购方式，不仅需要审批，还可能引发主体责任。随着我国企业生产能力的提升、产品质量的提高以及采购人对政府采购需求把握更加准确等原因，越来越多的采购人逐步放弃单一来源采购方式。但，不同采购项目基于本身的特点应有适合的采购方式，不应“一刀切”，提倡多样化、理性化、科学化、合理化选择采购方式。

2019年服务类采购增幅为-21.7%

裴育：2019年工程和服务类采购规模占比双下降，尤其是服务类采购规模降幅达到21.7%，主要与各级政府为了腾出更多财力用于减税降费，带头压缩行政支出。这尤其与地方政府强化支出管理，压缩工程和服务类开支密切相关（如地方预算单位服务规模比2018年下降了23.5%）。其次与技术创新、信息化有一定的关系。原来许多服务类采购通过线上即可完成，比如线上视频会议大幅减少了现场开会的频次和规模，这就大幅节省了会议服务采购的规模。对于地方来说，由于收入增速放缓或下降，财政支出优先保证“三保”类刚性支出，可用于工程类和服务类的采购规模被硬性压缩或推迟，其降幅比中央更明显就是情理中事。同理，货物类采购规模却保持6.7%的增幅，说明是“三保”类刚性支出在货物类采购规模上的反映，这其中部分是自然增长引致的，部分是物价增长引致的。

章辉：2018年服务类采购开始超过货物类，成为第二大采购类别，个人认为这是一个很好的现象。尽管2019年服务类采购仍然排在第二，但是已经和货物类采购非常接近。服务类采购占比曾连续8年保持上涨的态势，预期随着现代财政制度建设的推进，财政支出结构不断向公共服务和公共产品倾斜，服务类采购占比将会超过工程类采购成为第一大采购主体。但，2019年服务类采购大幅下滑，个人认为这应当引起重视。我国大力倡导服务型政府，政府应把有限的资金用在服务社会、服务经济、服务民生方面，与此相匹配，服务类采购规模应该大幅上升。并且，在目前国内国际的经济环境下，服务类采购对于解决就业、扶持中小企业等具有重要的价值。建议今后政府购买服务的主体应该进一步明确，对政府购买服务的事项要求应更加精准化。

姜爱华：服务类采购规模下降有两个方面的原因：一是各地压减一般性支出，一些服务采购被压减；二是服务采购中有相当一部分规模并不大，随着采购限额标准的提高，就不需要执行政府采购程序，因此不被统计在政府采购规模之中。

王丛虎：正是各级政府积极贯彻落实习近平总书记关于艰苦奋斗、勤俭节约一系列重要论述精神以及坚决落实“政府带头过好紧日子”等要求，才使得工程、服务类采购规模明显下降。货物类相对于工程和服务类项目而言更具有刚性的需求，即各级政府运转的必需品。所以，货物类采购在整体规模下降的趋势下仍保持了一定的增量。

深改背景下采购各方须适应新趋势

姜爱华：全国政府采购规模下降一方面是适应经济发展进入新常态的必然结果，另一方面也是政府采购自身改革的部分体现。政府采购规模下降的同时，也实现了更好的“提质增效”，这与全面预算绩效管理改革的精神是一致的。今后采购各方要以“绩效”为引领，继续深化政府采购制度改革。

裴育：根据国际惯例，政府采购规模一般占GDP的10%左右、占财政支出总额的30%左右。个人认为中国政府采购规模下降只是阶段性、暂时的。长远看，其规模一定会随着GDP规模的上升而上升。采购各方需要根据自身需求的变化，按照政府采购政策的要求，动态调整采购策略，提升采购效率，节约采购资金，促进预算单位事业发展，才是政府采购题中应有之义。

王丛虎：发达国家的公共采购包含范围较广，而我国目前政府采购金额反应的主要是保持各级行政机关、事业单位等财政拨款单位正常运行所支出的部分资金总数。由于客观存在的原因，采购人应继续认真贯彻中央有关要过紧日子的要求，厉行节俭、压缩不必要的开支。对于以政府采购为依托的供应商而言，应该积极调整战略、积极适应形势、开拓新的市场。

张旭东：全国政府采购规模是政府采购影响力和政策调控余地的基础。采购规模不升反降应当引起警惕，除执行因素外，更要检视制度问题。现行《政府采购法》定义的政府采购其实仅仅在公共采购中“划”了一块，大量的利用财政性资金或公共资源进行的购买性支出没有算在政府采购规模里。这既严重低估了实际采购体量，也不符合GPA谈判外方要求，更关键的是很大程度上制约了政府采购这项事业本身的发展。据了解，当前许多国有企业其实非常希望能够纳入政府采购管理，政府采购这些年发展打下的基础也完全有能力承接。但受制于立法，一直未能积极回应，迫切需要根据深化政府采购制度改革精神对政府采购法进行修订。

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