浅探我国如何开展政府采购绩效评价（二）

【聚焦·政府采购绩效评价】

浅探我国如何开展政府采购绩效评价（二）

■ 本报记者 昝妍

政府采购绩效评价的目标

政府采购绩效评价的目标是开展政府采购绩效评价的方向。20世纪80年代，以英国、美国、澳大利亚等国为代表的的西方国家开展大规模的政府改革运动，即“新公共管理运动”。“新公共管理运动”借鉴绩效审计和企业管理的相关理论，尝试在公共管理中引入市场竞争机制，提高公共部门的管理水平和效率。同时，该运动还提出以经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）为目标，即所谓的“3E”目标，对公共部门管理进行绩效评价。以英国为例，英国政府预算部门在编制下一财政年度的预算时，都会以国家审计署出具的绩效审计报告为主要依据，从经济、效率、有效性基础上进行预算编制。“新公共管理运动”倡导的公共部门绩效管理也为政府采购管理提供了一定的理论依据。同一时间，西方国家首次将绩效评价也引入到政府采购管理中，使公共部门从之前重视政府采购活动的过程（程序导向），转向为重视政府采购的结果和效益（结果导向）。政府采购绩效评价尤其是强调对政府采购质量、效率、效益公众满意度等多维度进行评价。

具体来说，政府采购绩效评价“3E”目标中的经济性，是指政府采购项目投入成本的最小化。简而言之就是政府采购过程中尽可能降低各项成本支出。经济性也可看作“物有所值”，这是西方国家开展政府采购绩效评价工作最原始的动力之一，主要目的是解决政府采购活动中资金严重浪费和资金分配不均等问题。政府采购中经济性目标是指以最有利的价格采购质量最满足需求的产品（或服务），也就是常说的优质优价的政府采购。国际上的政府采购制度也特别强调这一点，如，联合国贸易法委员会《示范法》在序言中指出：“应使采购尽量节省开销”；世界银行《采购指南》：“采购项目中，必须注意经济性。”“3E”目标中的效率性，是指政府采购项目投入与产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是否以一定的投入取得最大的产出。效率性要求政府采购项目的运行时效、规范化程度和资金使用效率最大化以及政府采购执行、管理机构的组织绩效最优化。按照这一原则，政府采购应减少不必要的采购环节，缩短采购时间、尽可能节约财政资金，提高资金使用效率；执行、管理机构保持高效运转等。“3E”目标中的效益性，是指所采购的货物、服务或工程满足采购人的需求，且采购人、供应商都对采购过程、结果满意。

目前，国内外对政府采购绩效评价的目标大部分均以 “3E”为目标。但也有部分观点在“3E”目标基础上进行延伸。如，中南财经政法大学财政税务学院教授、经济学博士王金秀以及我国台湾地区经济学学者叶彬都表示政府采购绩效评价在“3E”目标的基础上，还可增加“3公”目标。“3公”是指评估政府采购支出和采购活动的公开性、公平性、公正性。公开性可以理解为政府采购活动的透明度。公开性有广义和狭义之分，广义的公开性是指，与政府采购法律制度以及政府采购活动有关的所有信息原则上都应公开透明。狭义的公开性是指，政府采购的采购人或采购机构依据法定的条件和要求向潜在供应商披露与政府采购活动有重大关系的信息。政府采购信息的公开要符合全面性、真实性、易得性要求。公平性是指，政府采购活动中各方当事人之间的权利与义务应当对等。它既适用于采购人与供应商之间的合同关系，又适用于采购人与代理机构之间的代理关系。公正性，旨在调整政府采购当事人之间的权利义务关系。强调公正性是因为政府开展采购活动的法律基础是供应商之间的法律地位平等原则和采购人与供应商之间的等价交换原则。

曹国强和丁江斌在合著的《中央预算单位政府采购绩效管理的思考与建议》一文中提出，有针对性地在“3E”目标基础上构建中央预算单位政府采购绩效评价目标体系。他们将政府采购绩效评价目标概括为“产出+效益+满意度”目标。产出目标主要体现在政府采购预算与执行的对照、采购合同执行结果、履约验收等。效益目标主要强调对政府采购实施预期是否达到的评级。满意度目标是针对政府采购业务是否认可设计。产出目标下设数量、质量、时效、成本四项子目标；效益目标下设经济性、社会性、生态性、可持续性四项子目标；满意度目标下设的唯一子目标为服务对象、受益人的认可度。

由上可以看出，其实不论是 “3E”+“3公”还是“产出+效益+满意度”作为政府采购绩效评价的目标，都是在“3E”原则的基础上构建的。因此业内专家提出，我国政府采购绩效评价的目标可以“3E”原则的基础上，根据不同政府采购主体（监管部门、行政部门、执行部门、供应商、使用者）、不同政府采购项目（货物、服务、工程）再确定详细子目标。

政府采购绩效评价的基本原则

政府采购绩效评价是一项较为复杂的工作，构建政府采购绩效评价体系的基础就是确定政府采购绩效评价的基本原则。目前，国内学者对政府采购绩效评价的基本原则大致包括以下四项：

第一，全面性和特殊性相结合的原则。由于政府采购涉及的范围广、内容复杂并且政府采购绩效评价需要考虑近期和长远的效益，因此构建政府采购绩效评价体系应遵循全面性原则。全面性应包括政府采购各参与主体（财政部门、采购人、政府采购代理机构、供应商、社会公众），政府采购活动全过程（招标、投标、采购、合同签订、履约验收、回收设计），政府采购标的（数量、质量、政策功能）等绩效评价。但应该注意的是，不同的采购项目支出具有不同的功能，所追求的效益也有侧重，所以在评价时，也应充分考虑不同采购项目所产生的经济和社会效益的特殊性。

第二，统一性和差别性相结合的原则。建立一套统一的原则、制度、指标、程序和方法，是构建政府采购绩效评价体系的所必须的。否则政府采购绩效评价结果将失去可比性，准确性也无据可评。同时，政府采购绩效表现形式的多样性也决定了对不同部门、不同类别的政府采购支出的绩效评价需要在统一规范的基础上，充分考虑差异性，选择与具体采购支出对象相适用的方法和指标。

第三，理论与实践相结合的原则。由于西方国家在财政支出和政府采购绩效的理论基础比较完善且实践时间较长有比较丰富的经验，因此我国政府采购的绩效管理可以借鉴国外的理论知识与实践经验。但同时，由于政府采购的内容和绩效表现形式的多样性以及社会政治、经济环境的不同，我国的政府采购绩效评价体系要针对我国政府采购的现状和实际出发，设计出一套既有激励机制又有约束机制、既具有科学性又有可操作性的评价指标。

第四，定量与定性分析相结合的原则。定量分析主要是对研究对象所包含成分的数量关系或所具备性质间的数量关系进行分析；定性分析是指，分析被考察对象所包含的成分或具备的特性，通常用描述性语句表达有关的分析结果。若单纯使用定量或定性的方法对政府采购绩效进行评价，势必会影响评价结果的客观公正性。政府采购绩效评价体系中，凡是能够直接量化的指标，应采用定量指标进行绩效评价，如，政府采购项目的经济效益状况。有的绩效如公众满意度、政府采购促进中小企业发展、社会福利性企业（残疾人企业、监狱企业等）促进环保节能等方面的绩效都难以用定量的指标进行评价，就需要在政府采购绩效评价体系中进行定性分析。

此外，在上述四项基本原则外，还有部分学者提出“可比性原则”。提出该原则的学者们认为，政府采购绩效评价体系所得到的评价结果需要一个基础绩效水平帮助政府采购工作的绩效进行判断和评价，可比性原则包括横向和纵向的比较。即在相同或类似的政府采购项目设置相同的政府采购绩效评价指标和评价标准。如果对不同的政府采购项目在不同时期所得到的绩效评价结果进行比较和判断，这样有助于政府采购长远性的良好发展。

（未完待续，下篇于9月8日三版刊登）

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域外政采绩效管理简介

英国：

学术界普遍认为政采制度起源于英国。1782年英国政府设立国家文具公用局专门为政府部门采购办公用品。此后该机构发展成为物资供应部，负责所有政府部门的货物采购。随着该机构职能的扩大、采购范围的增长，个人利益侵蚀公共权力的现象愈发凸显。在此背景下，催生了英国政采法制体系“物有所值”目标的形成。1982年，英国政府颁布《财务管理新举措》，明确要求对公共部门财政支出绩效评价。评价对象包括，中央政府和地方政府各部门的评价以及具体项目的评价；评价内容包括，对支出项目技术方案的效果评价、对支出项目的经济性、有效性、效率性进行评价。

澳大利亚：

澳大利亚由于长期受英联邦殖民，经济政治体制深受英国影响。政府采购制度也与英联邦政府所提倡的“物有所值”目标一致。澳大利亚对政府采购绩效评价是政府内部评价和外部机构评价“并驾齐驱”开展。政府采购绩效评价的目标是提升经济效益与社会效益：政府采购活动第一要满足公共部门对货物、服务和工程的需要，同时最大限度的节约采购资金；第二要通过政府采购绩效评价维护该国公开、公平、公正的市场经济秩序。此外，政府采购绩效评价不仅要对采购资金的来源和运用进行审计评价，还需对采购行为是否严格遵守相关法律法规进行评价。

美国：

1993年美国国会颁布了《政府绩效和结果法案》，法案要求公共部门每年向国会提交年度财政支出绩效评价报告，国会使用绩效评价结果指导公共资源分配，提高联邦政府工作效率和公共资金的使用效益。评级内容包括财政支出过程评价、经济效益评价、综合影响评价、可持续性评价。1994年和1995年，美国先后出台了《联邦采购简化法案》《联邦采购改革法案》，两法案都遵循以结果为导向的绩效管理理念。另外，美国政府采购绩效管理会关注政采政策功能目标的实现，其中包括：中小微企业优惠目标、贫困地区发展目标、少数民族地区发展目标、支持购买本地企业产品的目标等。通过这些目标的设定，达到调控经济发展、效率优化、促进就业等。

（文字/昝妍）

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