欧盟公共采购法改革将走向何方

欧盟公共采购法改革将走向何方

----新法将涉及促进中小企业发展、自主创新政策、跨境采购以及环境与社会政策发展、公私伙伴关系等核心命题

本报记者 赵辉

欧盟在公共采购立法改革方面的步伐持续加快。今年初，欧盟委员会就如何改革欧盟的政府采购规定向各方征求意见，６月30日欧委会召开了高层会议，就未来欧盟公共采购立法改革方向进行讨论。据悉，今年内欧盟将正式提出新的公共采购立法建议。

1、欧盟公共采购指令不断修订

欧盟对公共采购的立法经历了一个不断修订发展的过程。欧盟采取“指令”形式对政府采购进行规范。指令是在充分考虑各成员特殊情况下实施的一种较为灵活的法律形式，对各成员具有约束力，但具体贯彻和执行方式由各成员确定。欧盟通过其制定的指令确立了3项基本原则，即透明度原则、非歧视原则和竞争性原则。现行采购指令于2004年颁布，然而从上世纪70年代开始，欧盟即对公共采购进行相关立法规范。此后，欧盟进行了一系列公共采购规则改革。随着欧盟及其成员国加入WTO《政府采购协定》（GPA），其公共采购指令亦进行了新的修订，与GPA相协调。

2004年欧盟对其公共采购法系进行了大规模的现代化改革，对公共采购法律框架进行了整合及修改。中央财经大学教授曹富国告诉记者，此后，其公共采购法改革活动一直仍在进行，包括继续修订了其公共采购救济法律和制定了新的国防与安全部门的公共采购指令。现在欧盟公共采购法的现代化改革仍然在继续进行。“公共采购促进中小企业发展、公共采购自主创新政策以及环境与社会政策发展、公私伙伴关系等都是这场改革的核心命题。”

去年11月，代表欧盟贸易政策强势转型的政策文件《贸易、增长和世界事务》出台，其中重点提出将建立一项新的贸易工具，以保证和增加发达国家和大型新兴经济体公共采购市场的准入，帮助欧洲企业扩大海外市场。欧盟委员会负责贸易事务的委员德古赫特表示，该工具的基本概念是，如果欧盟企业在进入一个国家的某一个政府采购领域受到限制，欧盟将选择性的对该国企业关闭市场。这份贸易政策文件显示，目前欧盟更注重为其企业打开国际服务、投资和政府采购的市场准入，寻求更有效的知识产权保护、保障原材料与能源供应，并克服规制和监管障碍。

今年以来，欧盟在公共采购立法改革方面的步伐持续加快。今年初，欧盟委员会就如何改革欧盟的政府采购规定向各方征求意见。欧盟负责内部市场和服务的委员米歇尔•巴尼耶表示，此次改革旨在进一步精简政府采购程序，促进跨境采购，并为中小企业提供更多支持，方便它们在整个欧盟范围内获得政府采购合同，并最大限度获益。今年6月，欧盟委员会又在其官方网站上进行公众质询，邀请欧盟的企业、商业团体、政府和非政府机构、智库以及个人对欧盟政府采购市场准入新政策提出意见。在6月底召开的高层会议上，欧盟委员会提交了有关欧盟公共采购现行指令执行情况的评估报告，与会人员对评估报告以及相关征集意见进行了探讨，这些意见也为欧盟今年内提出正式的立法建议做准备。

2、评估公共采购效果及影响

根据这份欧盟有关公共采购的评估报告，2009年，欧盟公共采购总量为2万亿欧元，约占欧盟GDP的19%，欧盟委员会表示，在许多成员国预算紧张和经济困难的情况下，为了促进经济增长和创造就业，政府采购政策必须要确保公共资金得到最有效利用。

报告描述了现行欧盟公共采购法律框架演变过程、主要特点、成员国执行情况，并对采购实体以及合同授予机构的采购程序等进行分析，此外，评估报告还对公共采购市场的跨境贸易以及竞争程度、采购程序成本效率、节约公共支出的影响进行考量，以评估采购指令在多大程度上实现了其既定目标。

据悉，2004年颁布新的采购指令后，由于指令更加明确，增强了成员国的自主性以及采购活动的透明度，得到了成员国的普遍执行。但评估报告也指出，在货物和服务方面的公共开支中，仅有1/5由欧盟指令覆盖，特别是大量提供医疗、教育、社会服务的公共开支不包含在指令范围内。根据评估报告，欧盟采用框架协议的采购模式显著增长。如2006年到2009年期间框架协议模式的合同增加了近3倍，但一些成员国也存在某种担心，即框架协议采购是否会影响中小企业参与竞争。

报告显示，欧盟成员国已普遍采用电子通讯、动态采购系统。根据欧盟统计局的相关统计，2009年—2010年间，欧盟企业通过公共电子投标系统向政府提出建议的比例已从11%上升到13%，2010年一份有关电子政务发展的调查结果显示，欧盟有超过230个活跃的电子采购平台和门户网站。但欧盟各成员国在公共采购电子化方面的发展却有所差异，立陶宛、塞浦路斯、葡萄牙等国家的电子化程度较高，使用率高达60%—90%，葡萄牙所有采购程序已经全部通过电子化方式完成，相对而言，一些较大的成员国其电子化发展程度则相对滞后。欧盟在推动电子化方面十分注重立法，所有欧盟成员国都制定了本国的电子采购规则，此外，电子化采购系统的软件硬件等基础设施建设都已到位。总之，无论是法律、技术以及实际应用层面，欧盟的电子化采购步伐正逐步加快。

此外，评估报告还对公共采购在实现环境保护、鼓励创新等社会可持续发展的政策目标的现状进行了分析，尽管对这类政策实施的影响还难以准确评估，但相关调查和研究显示，欧盟成员国公共采购机关都尽可能采购绿色产品。但对于绿色采购政策的实施，无论是采购人还是供应商都面临着挑战，一方面为了不减少潜在投标供应商的数量，采购人要设定合适的需求标准，另一方面，又要考虑如何测算产品生命周期成本，落实可持续发展要求。

对于欧盟公共采购市场的竞争程度，评估报告也做出了分析和说明。根据评估报告，2006年到2008年，中小企业获得了60%的公共采购合同，合同总价值达到34%，而这一数据仅限于直接授予合同，如果加上中小企业获得的分包合同，预计总量将更大。

3、重点关注跨境采购

根据评估报告，欧盟采购法律所确定的目标得到了欧盟公众的广泛支持，2011年最新的一份民意调查显示，民众普遍认同公共采购在反腐败斗争中所具有的重要作用，并显示出民众对开放公共采购市场的充分理解。例如在回答“你认为外国公司应该参与你所在国家公共采购合同的竞争吗？”这一问题时，55%的人认为应允许外国公司参与竞争，25%的人认为应只允许欧盟成员国参与。

曹富国在接受记者采访时表示，欧盟公共采购法改革的一个主要目的是建立其内部市场和开放其成员国公共采购市场，这一立法目标的实施效果如何？需要持续进行法律实施效果的评估。其中一个重要评估指标就是跨国公共采购贸易的情况。曹富国表示，通过对这一指标进行实证分析，并将其与私人部门的跨国贸易进行比较，可以看到公共采购法的措施对建立其内部公共采购市场所产生的影响，存在的问题以及进一步改善的措施等。

根据评估报告，公共部门采购的进口渗透率明显低于私人部门。如2005年公共部门的进口渗透率为7.5％，而私人部门进口渗透率为19.1％。根据最新的一项调查显示，很多公司不愿参与跨境采购活动，近3年内，有73%的公司没有进行过跨境采购的投标，主要原因包括缺乏跨境贸易经验、语言障碍、对政策不熟悉以及复杂的投标要求等。

曹富国表示，欧盟有关跨国公共采购贸易的研究还被扩展至非欧盟成员国，包括WTO-GPA的成员国和非成员国。这些研究结论在欧盟与其主要贸易伙伴谈判公共采购市场开放中会支持欧盟的立场。今年6月，欧盟在公共采购市场准入新政策公开征求意见时，提出两种立法设想，一是全面关闭欧盟政府采购市场。欧盟的采购主体，必须有特别原因才能采购第三国的产品。二是欧盟采购主体向欧盟委员会申报，欧委会将评估和审查获得合同的第三国对欧市场开放情况，有权提出限制性立法建议。分析认为，这一针对非GPA成员方的限制性措施，实际上是在向非GPA成员方施加压力。中国欧盟商会日前在布鲁塞尔发布其《2011/2012年欧盟企业在中国建议书》，市场准入方面遭到限制也是本年度欧盟商会提出的最重要问题之一。

国家信息中心助理研究员吕汉阳表示，2004年颁布新的采购指令后，欧盟对公共采购利益相关方定期进行调研和评估，并根据评估结果分析相关政策的执行情况，提出新的概念，具有引导作用，对于公共采购的学术研究也有一定价值。

【相关链接】欧盟：靠立法和判例推动可持续采购

不同的政策考虑对公共采购立法提出了越来越明确的要求，其中环境与社会问题是被立法机构视为与竞争同等重要的问题。

一直以来，人们对开放本国采购市场参与境外机构竞争的忧虑促成了国际和区域性公共采购法律文件的产生，随着欧盟经济一体化进程的加快，开放包括服务领域在内的公共采购的行动纲领和时间表已经拟定。1992年6月18日欧盟专门颁布了《关于协调授予公共服务合同的程序的指令》，与修订后的《关于协调授予公共供应合同的程序的指令》、《关于协调授予公共工程合同的程序的指令》等构成了独具特色的公共采购法律体系。

这并不意味着公共采购法完全与其他政策领域隔绝。在过去几十年中，不同的政策考虑对公共采购立法提出了越来越明确的要求，其中环境与社会问题是被立法机构视为与竞争同等重要的问题。事实上，环境影响评估已成为许多公共工程完成的先决条件。

在公共采购领域，公平和公开竞争可能仍然是立法机构首先要考虑的问题，但对于立法机构而言，可持续政府采购也不容忽视。可持续政府采购目前在欧盟法律体系中得到了显著的发展。欧盟公共采购指令所包含的《公共部门的第2004/18/EC号指令》与《公用事业部门的第2004/17/EC号指令》在公共采购周期的不同阶段都发挥着积极的作用。作为对欧盟一般政策的具体说明，这两项指令也是欧盟内部政治发展的必然结果，其序言和条款中都引入了社会和环境政策。

《公共部门的第2004/18/EC号指令》在序言中规定，本指令是在欧洲法院司法判例的基础上制定的，尤其是关于合同授予标准的判例法，其中明确了缔约机构在环境和社会领域满足公众需要的可能性。同时，成员国所缔结的采购条约应遵守平等原则、非歧视原则、相互承认原则、比较原则和透明原则。此外，序言还指出，就业和职业是保障人人享有平等机会促进社会融合的关键要素。在这种情况下，受到保护的工作车间和就业计划对于保证残障人士就业起到了积极的推动作用。《公用事业部门的第2004/17/EC号指令》在许多方面与公共部门指令规定类似，包括社会和环境政策的规定。该指令规定，就业和职业是保障人人享有平等机会，促进社会融合的关键要素。成员国可保留对受保护工作车间和就业计划的公共合同授予。

此外，欧洲各国对公共采购可持续发展也给予了高度的关注。例如：意大利规定公共采购条款应有利于来自本国欠发达地区的投标人；丹麦公共采购法则要求为长期失业者创造就业机会；德国则对于有难民背景的投标人提供优惠条件。除此之外，公共采购也遵循其他有助于可持续发展的原则，如：妇女就业、按照集体谈判协议确定工资、为残疾人士设立的工厂或监狱工厂提供优待以及为中小企业的采购机会。

在公共采购发展的历史上，欧洲法院就一直处理与社会和环境价值有关的问题。一方面，采购实体可以通过供应商资格来强调社会和环境政策，另一方面，采购实体可以推动在合同履行阶段促进社会和环境政策。据悉，欧洲法院处理社会和环境政策事宜的第一个案例是1988年的本切斯判决。在此案的判决中，欧洲法院强调了绿色或可持续的公共采购可以贯穿公共采购过程的始终。此后，欧洲法院在另一个公共采购案件的判决中，出于环境与就业方面的考虑，对赫尔辛基市城市公交网络外包采购程序做出了判定。欧盟政府采购法中虽未对“政府”一词进行具体界定，但是欧洲法院在本切斯一案中指出，在工程采购指令的语境中，“政府”至少是指这样的实体：它的构成与功能由立法规定，并且其成员的任命、其措施的被遵守以及公共工程资金的获得是依靠权力实现。

可持续发展相关因素通过技术规范的起草过程体现在合同标的物定义阶段。欧盟委员会在其解释性说明中就已将合同标的物定义与技术规范区别开来。欧盟委员会一致认为，缔约机构所提出的合同标的物的选择最初体现在技术规范上。同时，可持续发展公共采购合同还应包括为失业者提供工作，为环境保护提供必要的法律保障。（戴正宗 编译）  

【他山之石】

英国如何避免“天价采购”

驻英国特约记者 曹劼

作为国家行为，政府采购的合同向来都是“大单”，为避免出现“天价采购”，英国主要通过完善各种法律法规、强化监管和媒体的制约来实现。

政府采购相关法律制度完善

从1782年开始，英国设立了国家文具公用局这一专门机构，用公开招标的形式采购办公用品。该机构后来发展为物资供应部，专门负责政府各职能部门所需物资的采购。英国政府采购的产品和服务涉及国防产品、建筑工程、电子和高科技产品、办公用品、服装等，其政府采购规模每年可达1500亿英镑以上，制造业产品占到总额的1/3。

如今，英国政府采购制度已经走向法制化，除了政府采购一些判例之外，英国的成文法律、法规也相当完善。针对政府采购的成文法律法规有《英国公共工程合同规则》、《英国公共设施供应的公用事业工程合同规则》、《英国公共服务合约法规》以及《公共供应合同管理条例》等。1973年英国加入欧洲经济共同体，也就是如今的欧盟之后，政府采购就受到日益增多的各种法律条款的限制。比如此前，英国政府采购木材仅以可持续的方法栽培、合法采伐为条件，但从2010年4月开始，政府宣布增加了包括劳动者权利等新的社会标准，这就是参照了欧盟的相关法律。
1984年，英国政府提出了推行现代政府采购制度的改革方案，建立了现代政府采购模式，英国财政部设立政府采购办公室，其主要职责是：制订有关政府采购政策和法规，提供采购信息，实施监督和检查。在全国5个大区按行业或部门设立了50多个采购机构，进行具体的采购业务。除了宣传设施的采购必须由专门的部门负责外，政府各部门对自己的采购决定负责，自由决定是否采用中央采购代理机构为各部门和其他公共机构签订初步采购协议。即使财政部的采购业务也可委托其他部门进行。

英国财政部一般会对未来3年中每年的公共支出作一个“总预算”，并在各部门支出和应急备用资金之间做出预算分配建议。这些建议即众所周知的“供应估算”，最终成为政府向议会提出的资金要求，在每年的“公共支出核查”中得到解决。下议院通过对“供应决议”的投票来批准这些“供应估算”，而议会则是通过“拨款条例”对其进行批准，“拨款条例”赋予各政府部门拨款支出的正式权力。政府部门的所有支出都要求有议会的授权，这是一条基本原则。如果必要，政府部门可通过“追加预算”制度获得资金，但只能专款专用。

丑闻涉案者大多身败名裂

英国政府采购必须遵循的基本原则即“物有所值”原则。政府各部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式，要以最合理的价格采购自己需要的商品和服务。英国各政府部门通常对其采购决定负责，但这些决定必须在财政预算的范围之内，同时他们还必须就所有支出向议会负责，因此政府机构对于专业人士的意见非常重视。今年1月，6名英国前总参谋长批评英国政府不采购新型侦察机的决定，引起英国国防部乃至政府的关注。这几位前陆军总长在全国发行的报纸上刊载公开信表示，不采购尼姆罗德型侦察机,将会令英国国防出现漏洞。这批造价60亿美元的侦察机，早前因为英国政府表示需要裁减国防经费，认为可以用其他类型的侦察机。

2006年，英国媒体曝料说，时任英国首相托尼•布莱尔帮助英国军火巨头——英国航空航天系统公司游说他国购买该公司的产品。《泰晤士报》列举了布莱尔上台后在国外为英国航空航天公司倾力推销的几个案例。1997年6月，布莱尔说服德国政府批准价值450亿英镑的欧洲战斗机采购合同，而英国航空航天公司正是这些战斗机生产商之一。

在英国政府采购活动实施过程中，一旦被发现有舞弊行为，涉案者大多身败名裂。2006年，因为卷入工党与富商间“贷款换封爵”丑闻，英国凯比特集团主席罗德•奥尔德里奇宣布辞职。凯比特是英国一家向政府提供服务的采购公司集团。奥尔德里奇被认为向当时执政的英国工党提供高额贷款用以换取政府的合同,其行为被媒体指为“不正当交易”。在这一丑闻被曝光后，凯比特公司集团的股票立刻下跌了4%。

【国际动态】

部门分歧严重  提案尚未提交---

俄政府采购改革再次被搁置

本报讯  据俄罗斯媒体日前报道，俄罗斯政府采购改革再次因部门间分歧被搁置。相关报道称，政府尽力在11月1日前向克里姆林宫提交协商一致的提案，而改革本身估计很难在2012年总统选举前完成。

近年来，俄罗斯接连发生奢侈采购事件，俄政府官员奢侈浪费的丑闻经媒体曝光后，不仅令民众愤慨，也让政府十分头痛。如今年4月，伊尔库茨克市的公务员花费1万英镑订购了25顶皮帽。俄联邦保护局曾花费6500英镑为总统梅德韦杰夫的保镖们购买德国产豪华浴缸。去年夏天，俄罗斯联邦财政部订购了价值5万英镑的镀金家具。

俄罗斯总统梅德韦杰夫曾多次提到要对俄政府采购体系进行改革。去年10月份他曾表示，俄罗斯每年仅因贿赂就损失200亿英镑，而国家采购机关是最容易引发腐败的部门。去年，俄罗斯有6000多名官员因腐败问题被追究法律责任。为有效打击政府腐败行为，俄国家杜马曾提交一份有关使用测谎仪的法案，规定对政府工作人员进行不定期测谎。在今年年初对国家采购委员会5000多名工作人员的测试表明，70%的人存在问题。

今年6月，梅德韦杰夫再次表示，俄罗斯政府采购体系需要彻底重建，而不经过招标就做出决定的政府采购行为应当受到限制。他说：“国际经验证明，如果政府采购处于统一的体制环境中，那么国家对商品和服务的需要能够得到更充分的满足。”（文熙）  

欧委会批准与秘鲁和哥伦比亚的自贸协定

本报讯  根据商务部网站消息，日前，欧盟委员会批准了欧盟与秘鲁和哥伦比亚的自由贸易协定，26日欧盟贸易部长会议将予以讨论批准，然后将提交欧洲议会批准。分析称，在此过程中不会遇到阻力。

上述自贸协定包括取消所有工业品和渔业产品的关税、扩大农产品贸易准入、提高公共合同（政府采购）、服务贸易和投资准入水平、减少贸易技术壁垒，规定了知识产权、透明度和竞争等方面的准则，同时还有维护人权和法制国家、保护环境和劳工权利等方面的条款。该协定还向安第斯共同体（CAN）的其他两个成员国厄瓜多尔和玻利维亚开放。2010年，欧盟与秘鲁和哥伦比亚两国的贸易额达219亿美元。（文熙）