浅探我国如何开展政府采购绩效评价（一）

【聚焦·政府采购绩效评价】

编者按：如何开展政府采购绩效评价工作是政府采购从业人员目前普遍关心的问题。本报特开设专题，以国内外政府采购绩效评价的理论与实践操作为基础，分别从政府采购绩效评价的含义、我国政府采购绩效评价的现状、政府采购绩效评价的目标等六个方面进行介绍与分析，敬请关注。

浅探我国如何开展政府采购绩效评价（一）

■ 本报记者 昝妍

自2003 年实施《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）以来，我国政府采购制度不断完善，政府采购规模逐年扩大，政府采购在取得巨大成绩的同时，一些矛盾和问题也逐渐显现。财政部2020年2月26日公开“财政部2020年立法工作安排”将政府采购法及其实施条例修订列入其中。作为《政府采购法》修订研究项目负责人于安认为，我国的政府采购应逐步向绩效导向的现代化新制度转变。通过实行政府采购绩效管理可以把政府采购“物有所值”的目标提升到制度高度。那么我国如何开展政府采购绩效评价工作？

政府采购绩效评价的含义

在探究何谓政府采购绩效评价的含义之前，应该先明晰什么是绩效；什么是政府采购绩效;什么是评价。

绩效的内涵。关于绩效（英文，Performance），目前国内外暂时没有统一的表述。前国际货币基金组织财政发展部主任普雷姆詹德在其《公共支出》一书中对绩效进行定义：绩效既包含了效率、产品、服务质量及数量机构所作的贡献与质量，又包含了节约、效益和效率。经济合作与发展组织（简称，OECD）在《绩效管理和评估》的报告中对绩效也进行了定义：绩效是实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，它既包括从事该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意度。美国德克萨斯大学泰勒分校商业和技术学院人力资源开发教授理查德·斯旺森在《绩效分析与改进》一书中表述，绩效就是一个系统所生产的被认为有价值的以产品或服务形式表现的产出。产品和（或）服务被认为是通过绩效单位来实际完成的。衡量产品和（或）服务的绩效单位的典型生产指标包括：数量、时间和质量。中央财经大学副校长马海涛认为，绩效的内涵包括，投入是否满足经济性要求，运作是否合规和合理，行为的结果是否达到预期的目标，产出与投入相比是否有效率；按照预期目标所涉及的范围，绩效的内涵包括经济绩效和社会绩效；按照绩效评价所针对的客体，绩效的内涵包括行政绩效和业务绩效。从上述定义看，学者们对绩效的定义存在差异，但核心概念上还有一致性意见，即绩效是实施一项活动基于预期目标的有效性（也可看作有价值的）。

政府采购绩效的内涵。南京审计学院副校长、经济学博士裴育将政府采购绩效定义为，政府采购产出与相应的投入之间的对比关系，政府采购绩效管理是对政府采购效率进行的综合评价，既要对政府采购行为本身效率进行评价，也要对政府采购效果进行评价，政府采购绩效管理是从整体上对政府采购活动进行评价。马海涛认为，政府采购绩效内涵有狭义和广义之分。狭义的政府采购绩效是指一般意义上的经济绩效，即费用与效用的比较，采购成本与财政资金节约额之间的对比关系。广义的政府采购绩效包括政府采购的内在绩效和外在绩效：内在绩效是指市场部门内部的绩效，产生这种绩效的主要是私人产品，其主要部分即经济绩效，这种绩效由于以利润的形式表现出来，因此可以直接用货币来衡量；外在绩效即市场部门之外的绩效，产生这种绩效的主要是公共产品，所产生的效益除了经济效益以外，还包括了政治绩效和社会绩效，这种绩效一部分能用货币直接衡量，但大部分却难以甚至不能用货币直接来衡量，只能用定型的方法来加以评价。另外，他还表示，政府采购的公共性决定了政府采购绩效应界定在广义范围。

评价的定义。中央财经大学财政学院教授姜爱华指出，所谓评价，是指未达到一定的目的，运用特定的指标、设定的标准和规定的方法，对事物发展结果所处的状态或水平进行分析判断的尽量或表达的过程。换句话说，评价就是通过对比较分析做出全面判断的过程。

政府采购绩效评价的含义。在明确了绩效、政府采购绩效、评价的基础上，不难得出政府采购绩效评价的定义。姜爱华认为，政府采购绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，比照统一的评价标准，按照绩效的原则，对政府采购活动及其效果进行的科学、客观、公正的衡量和评判。

我国政府采购绩效评价开展情况

总的来说，近年来我国从中央到地方在政府采购绩效评价方面都做了探索，也取得一些成绩。分别体现在制度建设和措施落实两方面。

制度建设方面。第一，中央层面有关制度逐步完善。2011年，财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），其中明确了财政支出绩效评价的定义、绩效评价的主体、绩效评价遵循的原则、绩效评价主要依据以及绩效评价的基本内容等。政府采购做为财政支出的重要组成部分，在政府采购绩效管理相关规定出台之前，政府采购绩效评价工作以《暂行办法》为制度基础。2013年，财政部印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知，明确了共性指标框架包括项目支出、部门整体支出和财政预算三个层面。其中政府采购绩效评价则属于项目支出绩效评价范围。2014年，财政部印发了《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题》的通知，其中明确，按照全过程预算绩效管理制度要求，加强服务项目政府采购绩效评价，对项目的资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合客观评价。对于服务项目验收或者绩效评价结果优秀的供应商，在同类项目的采购中同等条件下可以优先考虑。2018年11月8日，财政部印发了关于贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知，对全面实施预算绩效管理提出具体要求。第二，地方层面相关政策紧密跟进。2011年江苏省镇江市在全省范围内首先探索并制定了《政府采购绩效评价工作办法（试行）》。办法指出，通过组建由各有关部门成员组成的政府采购绩效评价小组，并邀请相关方面专业人士和供应商参与，从政府货物类采购开始试点，并向工程类、服务类扩展，力求完善政府采购工作，提高工作绩效，降低政府采购资金成本，提高资金节约率。2013年，山东省财政厅印发了《关于进一步加强政府采购绩效管理的意见》。意见强调，要研究探讨政府采购绩效评价制度，采取定性评价与定量评价相结合，对政府采购各当事人执行采购的结果、效果进行评价，并将绩效评价结果运用到业务管理中，进一步推进政府采购工作，为全省财政绩效管理工作做出应有的贡献。但文件中没有明确如何具体进行政府采购绩效管理。2014年，河北省财政厅出台了《河北省省级政府采购项目绩效评价管理办法(试行)》。办法详细规定了政府采购绩效评价的原则、标准、财政部门的职责以及评价工作的执行。2015年，四川省财政厅印发了《四川省政府采购执行情况绩效评价管理暂行办法》。按照公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源，不同方式的采购项目分别制定了绩效评价表。以公开招标为例，绩效评价因素包括：采购实施计划、采购代理机构的选择、招标文件、招标时限、信息发布、资格预审、评标委员会、开评标、中标、政府采购合同、档案、采购价格、政府采购执行情况满意度、政府采购成功率等23项内容。评价既包括非量化方式合格与否进行评价，也包括扣分制量化，采用扣分制评分方法。2017年，辽宁省财政厅印发《辽宁省省本级政府采购工作绩效考核办法（试行）的通知》。通知对政府采购绩考核的内容、方法；结果运用等做了详细的规定。

措施落实方面。我国现阶段现在顶层设计上对如何构建政府采购绩效评价体系还没有明确统一的规定。据记者不完全统计，地方层面展开政府采购绩效评价工作的主要是河北、四川、辽宁三省。

记者通过对比发现上述三个省份政府采购绩效评价工作开展比较早，各省根据实际情况也有各自的工作方案。三省份的方案既有相同点也有不同点。相同点是方案内容都比较具体，对政府采购绩效评价的原则、方法、方式、结果运用都做了详细规定。不同点大致分为六点：第一，关于政府采购绩效评价的原则不完全相同。河北省是依法实施、客观公正、结果导向、物有所值四项；四川省是客观公正、科学规范、公开透明三项；辽宁省是依法实施、客观公正、信息公开三项。第二，政府采购绩效评价的方式不同。河北省政府采购绩效评价方式选择的是省直部门自我评价、省财政厅重点再评价、第三方评价相结合；四川省由各级财政部门通过政府购买的方式委托第三方机构分别对采购人、采购代理机构、供应商、政府采购评审专家进行评价；辽宁省是由省财政厅负责对省直单位政府采购工作进行绩效考核，包括制定绩效考核管理办法、设立绩效考核指标体系、建设绩效考核管理信息系统、依据绩效考核情况，确定绩效考核结果的使用。第三，政府采购绩效评价的主客体不同。由于三省份政府采购绩效评价的方式不同直接导致评价的主客体也有差异。河北省政府采购绩效评价中省财政部门是主体、省直部门是客体（省直部门是先自评）；四川省政府采购绩效评价中各级财政部门是主体，客体包括采购人、采购代理机构、供应商、政府采购评审专家四类；辽宁省政府采购绩效评价中省财政部门是评价主体，客体是省直单位（与河北省不同，辽宁省直单位不需自评）。第四，政府采购绩效评价方法不同。河北省采用成本-效益法、社会功能分析法、因素分析法和最低费用选择法相结合的方法；四川省采用采用定性评价和定量评价、全面评价和抽查评价相结合的方法；辽宁省是通过绩效考核管理信息系统对经过量化的考核指标自动打分。第五，对政府采购绩效评价结果运用不同。河北省将绩效评价结果反馈情况作为改进政府采购管理和编制下一年度政府采购预算的重要依据；四川省各级政府采购执行情况绩效评价结果作为财政部门开展政府采购监督管理工作的重要依据，也可作为采购人选择政府采购社会代理机构、有关部门单位编制批复政府采购预算的参考依据；辽宁省对绩效评价结果好坏分别进行表扬或批评，对于评价结果比较差的单位责令整改。第六，对政府采购绩效评价结果公开有差异。四川规定政府采购绩效评价的结果在四川省政府采购网向社会公示（具体时间没有明确）；辽宁省规定每年定期在辽宁政府采购网上公布；河北省没有详细说明。

（本文未完待续，下篇于9月1日三版刊登））

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