从传统治理迈向现代治理

从传统治理迈向现代治理

——中国政府采购发展简史（上）

■ 裴育

中国经济发展70年来，从战后恢复重建发展到目前世界第二大经济体；财政支出规模也从建国初的不到50亿元发展到2018年年底的22万亿元；与财政经济相伴生的制度变化见证着共和国发展的光辉历程，同样，作为公共支出的一个重要组成部分——政府采购同样经历了从传统治理迈向现代治理的变迁过程。

计划经济时期：

（1949年至1979年）

定额计划管理下的政府采购

建国初期，为了恢复生产，在物资极端匮乏情况下，财政经济采用高度集中的统收统支的财政体制；上世纪50年代末虽然实行过一段时间的财政分权，但由于受国内外环境影响，一直到1979年改革开放前夕，在封闭的经济条件下，由于经济基础差、发展速度慢，财政收入增长速度缓慢，政府可支配资源非常有限，财政经济体制总体采用集权为主、分权为辅。与之相适应的政府采购完全实行计划控制，具体体现为各地区、各部门、各行政事业单位和各国有企业及集体企业采购行为，严格实行国家计划，称之为统购统销；各采购实体资金实行定额管理，没有多余的资金，市场上也没有多余的物资。

定额计划管理是这个时期政府采购的主要特点。在计划经济体制下，供需双方的经济活动都是由国家计划安排的，国家通过统配资源供求和计划安排控制了供需双方的经济活动，同时，也控制了供需双方的信息。每个经济主体按照国家计划安排完成上级交办的任务即可，不存在通过采购管理提高财政资金使用效率等内在动力；定额采购的财务结算方式采取统收统支，采购过程中的所谓寻租行为几乎没有生存空间，那些掌管资源分配权的官员，受当时制度与道德约束，追求个人利益最大化的动机与行为相应得到较大抑制。

转轨过渡时期：

（1980年至1995年）

放权让利与管理无序的分散采购

党的十一届三中全会之后，中国由农村包产到户改革至城市经济体制改革，财政经济体制改革主要表现为放权让利和各种形式财政包干制的推行，这些改革措施调动了地方政府、各经济主体发展经济的积极性，各地GDP和财政收入快速增长，政府采购资金规模也随之迅速增加；与此同时，统购统销制度也逐步被取消，各个经济主体采购管理权利不仅得到释放，而且被人为放大，几乎处于无序状态。

在传统分散采购模式下，运用财政性资金进行采购所涉及的关系方主要有：纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政单位、事业单位、主管部门机关或单位采购机构、主管部门机关或单位采购人员和供应商。上述关系人形成以下几种委托代理关系，构成委托代理链：

第一种，纳税人和缴费人通过法律程序将公共事务管理权委托给各级政府，形成第一层次的委托代理关系。这里所讲的公共事务管理权包括提供公共物品和准公共物品，具体包括国防、维护国内秩序、提供市场运行规则、提供基础设施和公共设施、教育、科技、卫生、社会保障、社会救济、公平分配、环境保护、对经济的调控等等。上述权利之所以委托给政府，是因为上述领域是市场失灵的领域，是个人无法或不愿从事的领域；从交易费用角度看，个人如要履行上述权利，交易费用非常昂贵。而政府要履行上述权利则必需有财力支持，从财政角度表现为各项支出。各项支出又分为两大类：采购支出和转移支出，采购支出占支出的主要部分。因此，纳税人和缴费人向政府纳税或缴费，通过法律程序将上述权利委托给各级政府，让各级政府代理其履行上述权能。

第二种，各级政府通过职能划分将理财职能委托给各级财政部门，形成第二层次的委托代理关系。既然政府的各项活动主要表现为各项支出活动，所以，在明确各级政府事权的基础上，各级政府根据各自事权进行职能划分，于是进一步将理财职能委托给各级财政部门，主要表现为财政收入的取得和财政支出的合理安排。理所当然，政府采购也应归属于财政支出安排之列。

第三种，各级财政部门通过预算将具体采购权利委托给各主管部门，形成第三层次的委托代理关系。各级财政部门根据各主管部门行使职能的需要，通过编制预算，将具体采购权利委托给各主管部门，由其负责采购事宜，财政部门只对其进行资金监督。

第四种，各主管部门通过预算分解的方式将具体采购权利委托给各行政事业单位，形成第四层次的委托代理关系。根据我国行政体制划分，各主管部门分管了许多行政单位和事业单位，为了保证日常政务活动的开展，必然涉及大量的采购事宜，因此，各主管部门通过预算分解的方式将主管部门机关所需采购业务与各行政事业单位的采购进行划分，并将其委托给机关采购机构和各行政事业单位，由其组织人员进行具体采购。各主管部门只对采购资金的预决算进行必要的考核与监督。

第五种，各主管部门机关和行政事业单位通过职能分工将具体采购权利委托给本机关或单位的采购机构，形成第五层次的委托代理关系。各主管部门机关和各行政事业单位具体采购预算明确之后，各主管部门机关和行政事业单位通过职能分工将采购权利授予给本机关或单位的采购机构，由其履行各项具体采购职能。各主管部门机关和各行政事业单位负责人只对采购计划、自筹资金的筹集、款项支付和决算进行必要的监督。

第六种，机关或单位的采购机构通过职责分工将具体采购权利委托给具体的采购人员，形成第六层次的委托代理关系。机关或单位具体采购计划明确后，采购机构又将具体采购权利授予给具体采购人员，由其与供应商进行具体商谈各项采购事宜。采购机构负责人只负责采购计划的拟定、款项支付的审批等。

由于委托代理链过长，透明度低，政府采购信息也没有统一正式公开，很容易引发设租与寻租行为，不仅会导致采购资金效益低下、采购管理处于无序状态并可能导致腐败行为发生，而且会使数额巨大的采购支出缺乏政策目标，不能发挥政府采购对幼稚产业和中小企业的支持和促进作用。在分散采购管理体制下，采购资金由各使用单位自行支配，多级委托代理中的败德行为主要表现为：盲目采购、重复采购、本地化采购、高价采购、工程和货物验收不严格等，进而导致交易成本和代理成本极高，严重损害原始委托人——纳税人的利益。

改革试点时期：

（1996年至2002年）

公共财政构建与集中采购管理

如果说1994年实施的分税制改革解决的主要问题是中央与地方税收管理权划分问题，那么，1995年预算法的实施和各地财力增长缓慢，健全财政职能需要和支出缺口倒逼地方政府加大支出管理力度，主要表现为针对部分行政事业单位大额财政拨款的设备购置实行集中采购，并通过公开招标提高竞争度和透明度，如1996年在上海、深圳、重庆等地方，纷纷推出集中性政府采购改革试点方案。

1998年，国家层面明确提出，财政体制改革的目标是构建公共财政管理体系，在支出领域要求加快政府采购改革步伐，同时，推进国库集中收付管理和部门预算改革试点。

从机理上看，在集中采购模式下，运用财政性资金进行采购所涉及的关系方主要有：纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政单位、事业单位和供应商。在公共财政体制和集中采购运行机制下，上述关系人形成以下几种委托代理关系，构成委托代理链：

第一种，纳税人和缴费人通过法律程序将公共事务管理权委托给各级政府，形成第一层次的委托代理关系。纳税人和缴费人向政府纳税或缴费，通过法律程序将公共事务管理权利委托给各级政府，让各级政府代理其履行各项权能。

第二种，各级政府通过职能划分将理财职能委托给各级财政部门，形成第二层次的委托代理关系。既然政府的各项活动主要表现为各项支出活动，因此，在明确各级政府事权的基础上，各级政府根据各自事权进行职能划分，于是进一步将理财职能委托给各级财政部门，主要表现为财政收入的取得和财政支出的合理安排。理所当然，政府采购也应归属于财政支出安排之列。

第三种，各级财政部门通过采购预算将具体采购职能委托给政府采购中介机构（如政府采购中心），形成第三层次的委托代理关系。各级财政部门将人大审议通过的各部门及其所属的行政事业单位采购预算项目，分批分期委托给政府采购中介机构，由其进行招标性或非招标性采购。各部门机关和各行政事业单位根据各自的采购预算分期分批申请并进行验收，验收合格后，由财政部门直接将款项支付供应商。

在公共财政框架下实行集中性政府采购制度的必要性可以归纳为四点：一是健全财政职能、加强支出管理的需要。财政的基本职能就是进行收支管理，实行集中性政府采购制度，财政通过公开招标方式向供应商购买商品或劳务，一方面可以得到价廉物美的商品或劳务，另一方面可以强化财政支出的预算约束。二是国际经贸关系发展的必然要求。20世纪70年代以来，随着世界贸易自由化格局的形成和发展，政府采购制度已经延伸到国际贸易领域，《政府采购协议》已经成为各国加入世界贸易组织必须签署的文件之一。三是国家实施宏观调控的有效措施之一。通过实行集中性政府采购制度，经常地调整政府采购的数量、品种和频率，可以灵活地调节国民经济运行，保护民族工业，稳定物价，维护消费者的利益。四是加强政府廉政建设的需要。政府采购制度的核心内容就是通过公开的招标方式进行商品或劳务的交易行为，其基本特征是公开、公平、公正，这就要求将财政支出的详细情况公布于众。通过招标投标活动进行的采购，其透明度高，同时财政部门一般都直接参与其中，一切依法或按章办事，基本上可以杜绝个别人的腐败行为，一方面节约了财政资金，另一方面有利于树立政府的廉政形象，促进政府廉政建设。

1998年-2002年，我国集中性政府采购制度处于制度初创期。1998年，中央和地方财政部门大多建立了专门机构，履行政府采购管理职责，取得了较为明显的效果；全国实行集中性采购规模1998年为31亿元，到了1999年，迅速扩大到130亿元。财政部先后颁布了《政府采购管理暂行办法》《政府采购招标投标管理暂行办法》《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》《政府采购信息公告管理办法》《政府采购供应商投诉处理办法》等一系列规章制度；各地根据地方政府采购工作的实际要求，也制定了大量有关政府采购的法规或行政规章。到1999年年底，全国共有28个省、自治区，直辖市和计划单列市建立了政府采购机构、中央机关的政府采购工作选择了卫生部、民政部、海关等部门作为试点。2000年，我国政府采购试点工作已经在全国范围内铺开，绝大多数地方政府设立了政府采购管理机构和执行机构；财政部开始尝试电子政府采购；2001年，启动加入WTO《政府采购协议》(GPA)谈判；同时，同步开始对政府采购相关立法的准备工作。

（未完待续，作者单位：南京审计大学）

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