政采法律制度的统一化与新采购的形成

【专家观点】

政采法律制度的统一化与新采购的形成

清华大学公共管理学院教授于安

提高制度统一化程度是修订政府采购法的重要议题。制度统一有益于克服制度分散的低效率，从而形成有效率的制度优势。制度统一不限于政府采购法与招标投标法的关系，还包括与政府采购相关的一系列法律制度，如合同制度、竞争制度和外贸制度等，这些制度在政府采购法实施以后都发生了重大的或者系统性变化。这里讨论制度统一的基础、传统制度功能的结构调整和基于新需求的新采购。推进制度统一有许多理由作为依据，大体上有国际和国内两个方面。

采购制度的统一与国际自由贸易

我国政府采购制度构建之初，主要是引入了联合国政府采购示范法的制度模式。联合国政府采购示范法的宗旨是在政府采购领域推进国际自由贸易，所以它所示范和推广的采购制度，着重于市场准入和实行充分竞争，而不是完整的政府采购制度。这一宗旨也体现于世界贸易组织的政府采购协定和其他国际采购制度之中。但是当年的这一切，在今天都已经有了很大的改变并且处于继续改变之中。

由于中国正在进行加入世界贸易组织政府采购协定（GPA）的谈判，这一协定已成为推动国内制度统一的重要理由。世界贸易组织是当今最具影响力的多边贸易组织。尽管GPA带有诸边性质，但它所覆盖的政采市场仍然是最具规模的国际市场。加入GPA，从全球化意义上看，将打通国内政采市场与世界政采市场的通道。在此过程中，我们需要适应国际规则，外国也在期待知道我国的政府采购制度及其实践。统一性比较高的制度，一直是提高国际贸易便利度、降低交易成本和减少争议的重要条件。所以，我们应从实行高质量对外开放的角度，推动国内政府采购相关制度的统一化进程，为完成加入世界贸易组织政府采购协定创造条件。

区域的和双边的国际经济贸易协定中均有政采的内容，推进制度统一的意义，不但对加入GPA是重要的，对于我国适应国际贸易秩序的新格局十分重要。

采购制度的统一与新财政预算制度

推进采购制度统一的直接政策依据是绩效型预算制度。这是在当年制定政府采购法和招标投标法时所没有的。当年制定政府采购法的初衷，是构建基于市场的公共财政支出制度改革。虽然当年立法规定了提高财政资金使用效率的目标，但是制度上假定实现这种目标的主要途径是合同授予的竞争程序。后来发现这一假定的实现程度比较低，所以需要进行继续改革。

以绩效为中心的新预算管理是结果主义取向的新财政制度，对以财政支出为基础的政府采购制度提出了全新的要求。这种新要求的中心点，就是减低采购合同授予程序的主导性，把合同授予与合同履行效率统一在绩效型预算的实现上。现行的政府采购法与招标投标法都是以合同授予程序为主要内容的制度，尤其是招标投标法更是限于竞争性合同的授予制度，这一制度如果要在结果主义新财政制度下的政府采购方面发挥作用，就必须按照绩效型预算进行再定位。这里所说的采购合同的授予程序和方式，内容主要是为业内熟悉的所谓采购方式和程序。后者是需要澄清的笼统表达，它实际上只是采购合同订立的方式和程序。完整的政府采购并不限于采购合同的订立，还有采购合同的履行等内容。

无论是政府采购法还是招标投标法，中心内容上都以竞争方式进行合同的订立。这一制度状况反映了上世纪90年代的市场观念和采购观念，在很大程度上把竞争及其规模化与提高经济效益等同起来，现在这些观念和制度已经处于调整中。实践证明竞争制度与经济效益之间的关联性是有限的，竞争的有效性也是有条件的。所以，以招标为中心的竞争性缔约方式和程序，在适用上不应当是绝对的，而应当是有条件的和有例外的。在竞争缔约的目标和边界上，人们已经习惯了交易活动中的物有所值和政策功能两个方面，实际上还需要关注公共政策的制度性内化现象。所谓公共政策的制度性内化，是说政府采购的公共政策，不仅表现在竞争缔约中的交易活动，而且大量地表现在产品的原产地规则、质量和规格标准、供应商籍贯或者注册地、供应商企业制度和用工制度等现代市场制度之中，以及竞争缔约的例外制度之中。所以，在政府采购法律的修订中处理制度统一问题，无论是政府采购法还是招标投标法，都不应该限于合同订立中的竞争性交易程序，而应当具有更广阔的视野，综合统筹各类制度的协调性和结构性。如果将着力点限于消除现有法律的分散性，那就不能积极反映对制度改革的新需求。

基于新需求的新采购

适应新需求是政采制度改革的出发点和构建新采购制度的基础。国际环境的新变化，国内发展战略的新跨越，创新导向的高质量发展，政府治理能力的新高度，都要求在统一的法律制度上有所反映。新型政采制度应当是基础性制度与结构化制度高度融合，以基础需求采购和绩效型预算采购为基础，实行政府采购与公共采购相结合，分类设置创新发展采购、反制国际封锁采购、提升治理能力采购、应对经济下行采购。更大的灵活性，更强的绩效性，更丰富的多样性，更高的公开性，更严格的责任制，既是新采购的基本特征，也是采购制度统一的新内涵。

面对多样化的需求、特殊的国际条件和绩效型预算的要求，统一的政采制度必须是原则性的和最低限度的。必须改变人们业已习惯的政府采购观念和制度，不再把以招标为中心的政府采购合同订立程序作为采购行为合法性的最高标准，并以此回避自身应当承担的预算绩效责任和事业发展责任。应当根据采购类型的实际需要，设计和实行新的采购合同授予制度和合同履行制度。合同授予中的竞争缔约应当是有限度和有条件的，设计合同的履行制度应当体现绩效型预算的结果主义要求。

当代中国政采的使命是推进创新型国家建设，对企业和大学的科技创新活动提供充分的制度和管理支持。尤其在具有国际竞争性的领域、自由贸易受到限制的领域和高风险的创新活动领域，不但需要实行单位制下的专项采购，放宽一般合同授予程序要求，而且还应允许采购人寻求和形成自己的供应链和采购链，并采用适应该供应链运行需要的采购方式。在制度构建上应充分体现国有企业和事业单位进行公共采购的特殊性，并将预算管理、会计管理和采购交易管理高度结合起来，将绩效型采购与风险性采购结合起来，形成与创新型国家建设相适应的发展型采购制度。

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