判定弄虚作假难，清源正本是关键

【聚焦虚假材料的判定】

编者按：近日一起关于空调供应商涉嫌业绩材料造假的事件引发广泛关注，也再次将公众的视野聚焦到“虚假材料”。但实践表明，在政府采购领域，虚假材料的识别、认定并不容易，尤其是在区分客观失误和主观造假方面。为帮助采购人和评审专家更好地辨别材料造假现象，试从根本上为这一问题的解决寻求出路，本报特刊发“聚焦虚假材料的判定”专题。

判定弄虚作假难，清源正本是关键

——一起关于空调供应商涉嫌业绩材料造假案件的启示

■ 本报记者 杨文君

“今年夏天格外热，空调供应争议浓”。近日，某空调供应商投标业绩材料涉嫌造假事件持续发酵，某项目的中标公司被指控申报材料存在问题，33份业绩证明材料中1份关于项目的描述有误。对此，该公司严正声明称，被取消中标资格是因申报材料整理失误，并非网传及“竞争对手”所说的参数造假。空调供应商们竞标背后的故事引发社会热议和猜测，但无论谁是谁非，这起国企招标实践再次把提供虚假材料的问题推到风口浪尖，值得政府采购业界参考和引以为戒。

一直以来，关于“提供虚假材料谋取中标”的行为，政府采购各方都非常重视。但记者了解到，对供应商“弄虚作假”的判定并非易事。那么，实践中如何识别供应商提供的材料是虚假的？故意造假和客观失误该如何区分？解决这一违规失信问题的根本之道是什么？带着这样三个问题，记者向几位业内专家咨询了相关意见。

识别：真假辨别有易有难

“对于如何辨别供应商提供的材料是真是假，实践中有两种情况。有一些造假行为是非常明显的，很容易识别出来；还有一些情形是较难在评审环节辨认出来的，一般是在财政部门处理质疑投诉中调查取证发现的。”采访中，专家们向记者介绍了虚假材料识别的实践情况。

对于显性、易发现的情况，某代理机构的工作人员举例说明道：“比如，合同的条款内容、签字笔迹、签订日期等有明显涂改痕迹；资质资格证书的专业、等级等内容有伪造编造痕迹等。”

中贸国际工程招标（北京）有限公司负责人成凯也介绍道：“还有一种情况也是比较容易发现的，比如，采购人代表参与评审，某供应商提供的恰好是此家采购人单位的业绩合同，如果造假，将被一举识破。”

“但实际上，大多数造假情况很难在评审中发现。只有当其他供应商提出这方面的质疑或投诉时，经财政部调查核实才能被‘确诊’。”成凯表示。

识别不易，但并非无迹可寻。记者通过采访和查阅材料发现，以下几类材料造假情况是“重灾区”，采购人和专家在评审时应提起注意：

——业绩材料造假。包括中标通知书、合同等，比如对金额、采购内容以及时间的造假；也存在虚构业绩材料情况。

——技术资料伪造。篡改产品说明书、厂家技术资料、数据等。

——刻意虚假填写（报）有关内容。如小微企业声明函、财务数据。

——人员虚设。虚构人员、虚构或篡改证书、虚构材料（包括社会保险材料的造假）、虚构从业年限等。

——其他证书（证明）造假。财务审计报告、纳税证明、缴纳社保证明、信用证明等。

当记者问及对虚假材料的判断有何法定依据时，几位专家告诉记者，政府采购相关法律法规没有对供应商提供虚假材料的行为进行描述，只是在《中华人民共和国政府采购法》第七十七条中对供应商不良行为惩罚作出具体规定，其中包括“提供虚假材料谋取中标、成交的”。但《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条则对投标人弄虚作假行为进行了列举式的规定，即使用伪造、变造的许可证件；提供虚假的财务状况或者业绩；提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明；提供虚假的信用状况；其他弄虚作假的行为。

无论难易，万变不离其宗。贵州卫虹招标有限公司总经理李莹表示，虚假材料（或弄虚作假行为）最佳客观判断依据仍是：提供的材料是否虚构了并不存在事实（内容），或者更改了、隐瞒了已存在的事实（内容）。另外，提供虚假材料造就的客观事实，并不需要去研判其造就事实的原因。比如称“工作人员喝高了、手抖了”“造假是因为厂家授意”等等，这些理由并不能对其提供虚假材料的事实有任何“手下留情”之帮助。

区分：主观造假与客观失误

除了“真假难辨”的实践堵点外，如何进一步区分供应商是主观造假还是客观失误同样知易行难。

对此，政府采购专家沈德能向记者介绍了几种可以确定为“供应商故意提供虚假材料”的情况。“以本次‘空调厂商涉嫌业绩材料造假’的案件为例，如果在真实业绩材料上修改某些说法（描述有误），这属于造假；通过图片合成等方式改变业绩材料中的项目名称，这是故意造假的体现；另外，供应商放在投标文件里的业绩材料是真实的，但其将不存在的符合招标文件的业绩材料故意解释为符合要求，意在打‘马虎眼’，如果评审专家不注意就看不出来，这也是在故意提供虚假材料。”沈德能说。

关于客观失误，李莹认为，数据填写失误以及对采购要求的理解偏差属于此种情形。

李莹进一步解释道：“对于数据填写失误，比如某办公家具要求长宽高分别为1200×600×750mm，投标人响应为1200×600×750m；比如提供了5个业绩证明材料，在有关说明中描述为‘50个’等等。类似情况最终是否认定为虚假材料属于评审专家判断和评价事项，是评审专家业务知识所及，并不能因为供应商提供数据不一致或存在误差便判断其为虚假。”

“对于理解偏差，其多数体现在投标文件‘技术偏离表’中。比如轿车采购中技术要求‘自动挡’，供应商在技术偏离表中填写‘手自一体’且明确为‘正偏离’（比满足更胜一筹）响应。同样，是否为‘正偏离’或是否满足，也是评审专家判断和评价事项，不能因为供应商对该要求的理解有误就判断其响应虚假。”李莹还说。

此外，沈德能再次结合“空调厂商涉嫌业绩材料造假”的案件，总结了两种客观失误的情形：

一是业绩材料完全真实，附加的说明描述有误。“如果描述错误的业绩材料真实存在，则可以认为是材料使用的失误，描述有误的业绩材料不算作虚假材料，仅是前后矛盾。此种情况按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十一条之规定，对于投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，评标委员会应当以书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者补正。”沈德能说。

二是提交的业绩材料真实存在，只是不属于招标文件要求的业绩材料。“这属于投标人未严格按照采购文件提交材料，是错误材料、无效材料，该材料属于评审不应予以得分的情形。无效材料的结果就是证明不了想证明的结果，即可能会发生无效投标或者评审不得分。换言之，虚假材料必然无效，无效材料不一定虚假。”沈德能表示。

治本：完善制度和优化环境

针对政府采购领域提供虚假材料的现象，湖南省财政厅政府采购处调研员印铁军表示，如果采购人是购买产品，只要产品验收合格，供应商主观造假和客观失误都不是问题。如果采购人是购买服务，评审专家就应该把好业绩评审关，尽到落实供应商业绩的责任。合同验收才是判断供应商满足需求的唯一标准。供应商投标文件无论是主观造假还是客观失误，都不是问题的核心。

对于评审专家负主要责任的观点，业界有声音认为，应分情况讨论：一种情况是，响应文件中存在虚假内容，而评审专家没有发现，导致评审结果不合格，此时评审专家负有主要责任；另一种情况是，评审专家无法审查出虚假内容，是经过事后调查或其他供应商质疑、投诉后发现的，此时不能认为评审专家没有依法履职，即评审结果有效而在定标时取消该造假供应商的中标资格，对其作相应处罚。

针对第二种情况，还有专家表示，提供虚假材料的供应商不一定是中标候选人，但其造假行为被认定后仍有可能影响到整体评分、排序格局，甚至演变为一种高级的“陪标”手段。这需要从制度构建上来解决根本问题，平衡实践中的各种利弊。

评审专家有责，采购人亦不可推诿。成凯还向记者表示了无奈：“现在很多采购人缺乏编制采购文件的专业能力，采购代理机构也欠缺专业性，常常以某家供应商的技术参数为标准制定采购需求，而这些技术参数可能具有限制性，导致其他供应商为了满足采购人的需求而不得不造假。”

“因此，提升政府采购各方的专业能力和营造风清气正的政府采购环境非常重要。”成凯说。

延伸阅读

“某空调供应商投标业绩材料涉嫌造假”案件时间轴

■ 2月11日

国有企业Y对外发布“招标公告”，公告显示该招标项目为该企业2020年至2021年高压离心式冷水机组集中采购项目，该项目包括两个标包。标包一、二中标人数量均为1至3个：若中标人数为3时，中标份额从前到后依次为50%、30%、20%：当中标人数为2时，中标份额从前到后依次为70%、30%。；当中标人数为1时中标全部份额。

■ 2月29日

Y完成电器公司L提交的申报信息核查并公示，3天公示期间未有异议。

■ 3月11日

Y发布“中标候选人公示”，两个标包均为两人中标，L位列其中，公示期5天。第一中标候选人是另一家电器公司D,中标份额均为70%；第二中标候选人为L，其在两个标包中投标报价均高于D，中标份额均为30%。

■ 3月14日

Y收到投诉后指出，2月29日公示L的申报材料中存在问题，具体为标书中要求的33份业绩证明材料其中1份关于项目的描述有误。

■ 6月1日

Y发布公告，指出L本次采购项目中“提供虚假材料”，并作出取消其中标资格的处罚。

■ 6月22日

Y再度发布该项目的中标结果公示，此次公告显示：该项目的两个标包中标人均变为D。

■ 7月4日

L发出《严正声明》。声明称，经内部核查，该事件系L区域经销商项目组投标人员在提交申报业绩证明材料时，把公司中标的“***地块工业项目（一期）”当作“***地块工业IDC项目（一期）”整理申报，属申报过程中的材料整理失误，并非目前网络所传为了达到中标目的虚标技术参数、虚标能效参数的行为。

（文字/杨文君）

凡是虚假应标都要依法处罚吗？

凡是虚假应标都要根据《政府采购法》第七十七条被处罚吗？

业内大部分专家的回答是：不一定，要分情况讨论。

第一种情况：供应商所提供的虚假材料不是评审所需的材料，被查明虚假的材料不会对评标、磋商、谈判、询价产生任何实质性影响的，该材料无论真实与虚假都不会对评审有任何影响，就不应认定该供应商有谋取中标、成交的动机。换言之，材料客观上不可能影响项目的评审，评审人员主观上也不受该材料影响，则不应根据《政府采购法》第七十七条的规定进行处罚。此种情形比较少见。

第二种情况：供应商提供的虚假材料影响了中标、成交结果的。即该虚假材料为采购文件要求必须提供的、评审所需的材料，虚假材料确实对评标、磋商、谈判、询价产生了影响，依据该虚假材料得出的评审结果不真实、不公正。此时，应当依法对提供虚假材料的供应商进行处罚。

对此，有专家表示，按照《政府采购法》第七十七条第一项的规定，政府采购活动中，除了客观上“提供了虚假材料”，还需有主观上存在“谋取中标、成交”的动机，才能构成《政府采购法》第七十七条中对供应商实施惩戒的要件。据此，实操中还需要对供应商是否存在主观故意加以判断。

（文字/杨文君）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。