营商环境建设与政府采购评估体系（下）

营商环境建设与政府采购评估体系（下）

——世界银行营商环境指标分析

■ 刘慧

政府采购评估指标体系

最新发布的《2017年公共采购评估》对政府采购数据的采集分析集中在世界180个国家和经济体。该报告通过对政府采购全生命周期的各阶段和各方面的分析，挖掘出全球范围内最佳政府采购管理案例，发现不同国家（经济体）政府采购制度的障碍和堵点。

简单来说，《公共采购评估》的评价内容围绕两个维度、三个方面展开。纬度一是评估政府采购主要程序，即从需求评估到政府采购合同签订的各阶段；纬度二是评估政府采购质疑投诉体系。三个方面的评估包括：第一，公共采购的必要的程序，即投标人及各类相关机构（政府部门、采购机构，政府许可颁发部门以及法院等）的工作程序；第二，相关各程序所需时间。即各当事方进行互动所需要的时间，以天数计算；第三，公共采购适用法律和规则。即法律、规章、规定、行政决定、法律判决、运行措施和办法等与上述运行程序逐一对应的水平状况。具体来说，《公共采购评估》以公共采购全生命周期的程序和内容展开，通过指标体系进行布局。

笔者以《2017年公共采购评估》报告为例，介绍一下公共采购评估指标体系的具体内容。如文中图表所示，公共采购评估指标体系包括八个重要领域，这八个评估领域作为一级指标，一级指标之下再分为二级、三级（或更多）具体指标。对应具体的指标，分别给予具体的评价分数或好坏程度评价。

如图，第一个领域内容是需求分析、招标和投标准备阶段。第一个领域内容为一级指标。一级指标下设的二级指标，包含3个指标组。这3个指标组具体为：第一指标组是需求分析方面；第二指标组是公开招标是否为默认的采购程序；第三指标组是投标准备阶段的政府采购信息和参与渠道方面。二级指标中的3个指标组分别对应的三级指标为：第一指标组有三个三级指标。第一是，采购部门是否对其采购需求咨询私人部门和市场调研；第二是，若是咨询工作是否公开公告；第三是，市场调研分析是否有章可循。第二指标组无下设三级指标。第三指标组是投标准备阶段的政府采购信息和参与渠道方面。下设七个三级指标。分别为第一，在本国各个采购层面有无专门或专属的政府采购通道；第二，是否可在网络得到政府采购计划、法规、通告、招标文件、授予合同公告或中标结果；第三，对投标人的技术资金等资质要求，由于安全原因的排除标准，以及评标标准，合同主要条款，支付计划等，是否在招标公告和招标文件中明确；第四，招标文件是否免费；第五是，投标人是否有机会向采购机构提出澄清方面的问题；第六是，采购机构回复投标人澄清问题的时间；第七是，澄清回复的问题是否给与全体投标人（方式可以用对外公布，或向全体投标人发函，如果是会议中发问，留出会议的时间）。

此外，《公共采购评估》指标体系的评价方法主要有计分评价、好坏程度评价、内容有无勾选等。例如，评价政府采购电子化程度，指标之一是“电子开标使用频率”，分为三个程度：“总是”“有时”“从不”。三个程度的计分方式是：总分最高得1分，“总是”计1分，“有时”计0.5分，“从不”计0分。采购合同的评价方面，指标“政府采购合同的修订和中止”提出问题如下：授予合同后、签订合同前，可否就合同价格、交货时间、支付计划进行再次磋商？如果是肯定的，计为0分，如果否定，计为1分。“合同执行过程中，采购人可否单方面修改合同条款”？若回答是肯定，则计为0分。

良好的投诉解决机制能够增进企业参与的信心，激励更多的参与者，从而促进竞争，降低政府采购价格和提高政府采购服务质量，最终提升公众对政府投资和开支的信心。因此投诉解决机制也是《公共采购评估》指标体系的重要考察内容。它重点考察各国（或经济体）质疑投诉机制的质量。尽管各国（或经济体）公共采购审理机制千差万别，但关键评估各国是否能在政府采购各个程序和环节都给予供应商质疑投诉的权利。考察内容，一是看该国是否建立了公共采购质疑投诉机制和体系；二是看该国公共采购质疑投诉的时间、成本以及补偿的方法。具体再对一级审理（初审）和二级审理（上诉）进行评估。据悉，上述机制评估指标是2017年新建的，重点考察各国是否具有独立的二级审理机构，上诉的成本如何，法规对补偿和救济的规定是否完善等。

另外，《公共采购评估》指标体系对政府采购生命周期的各阶段进行全面的衡量，每个指标以问题形式提出，单独计分为0-1分，在对众多问卷和评估数据相加后，以100分加权平均，形成0-100分的总分。得分接近100分的国家，显示其政府采购的法规、措施框架的完整性以及与实际做法的衔接比较好；得分低的国家，证明其政府采购环境建设和改进的空间较大。报告案例分析方面，注重选取那些具有政府采购好的做法、改革效果好、进步较大的国家或城市。

两份报告为全球公共采购改革带来积极影响

首先，两份报告形成全球公共采购的评价规范和标准。唯有统一的规则和标准方能进行衡量与比较，排名的结果才是科学可信的。世界银行《营商环境报告》的重要作用是对世界各国营商便利度情况进行评估排名。目前《营商环境报告》已经发布第17期。该评估激励着世界各地的政府实施营商改革，目标是促进可持续的经济增长。此外，《公共采购评估报告》生成两项结果，一是排名，二是提炼典型案例。同样的作用是显示各国或地区政府采购的优势、特色以及不足，有助于政府部门分析问题的表面现象和其根本原因，也同时也能减少各国政府重复收集这些数据和分析的时间成本和资金成本。总而言之，两份评估报告的真正价值在于，它们形成了完整可靠的评价指标体系，建立了可供比较分析的数据库，并可以运用到对经济、市场中的政府、相关部门、企业、组织等各个单元的分析和激励机制中。所以，指标体系和数据库的形成，一方面为各国政府和研究人员提供了分析工具；另一方面，奠定了营商环境和公共采购指标体系架构和数据口径，成为电子化网络化的重要基础，各国经济政策制定的重要工具。

其次，两份报告支持了各国经济改革和政府采购法规体系建设。营商环境12指标领域和公共采购8个指标领域，衡量的都是各国的法律规则的完整性，制度执行的规范性，具体操作的有效性。研究报告表明，长期致力于制度环境综合改革的经济体，在营商环境和经商便利性方面排名最高。特别是政府采购评估，分析的是市场，问的是“政”事，推动的是政府资金管理、政府开支效率的进步。通过报告结果的公开，大大改善了这一领域信息公开的状况，促进了各国相关法规的完善和改革，推动了全世界商业项目的创新和政府开支的下降。据悉，营商环境报告的诞生，推动了全球3500多项改革。在2017-2018年度，128个经济体进行了创纪录的314项改革，直接改善了国内营商环境。如，2006年，注册一家企业平均需要47天，注册所需要的费用占人均收入的76%，注册资本相当于人均收入的145%。而今，这项工作全球平均需要20天，所需费用占人均收入的23%。2006年，企业申请开业准备、支付和纳税的平均时间为324小时，2017年，这一数字下降到237小时。公共采购报告对于公共市场的透明度促进十分明显，调动了法规的制定和执行结果的审视，使得私营企业公平参与公共市场的程度和积极性提高。

最后，两份报告为企业了解市场和“走出去”提供了“分析工具”。企业进行市场分析或走向世界，前提条件是了解该地的规则，而对市场最担心的不公平和不透明的规则或环境。克服这两个问题的唯一办法是政府要对营商环境进行监管，通过法律和规章这个利器来保证市场的公平和透明，治理出现的问题。因此，营商环境的核心是法规的建设，世界银行评估的指标也是围绕着各国有关营商的法规进行考核。大型企业可能有能力建立专门机构、开发专门的数据库进行上述研究分析，但是对于众多中小企业来说，成本和信息来源等等都是巨大的障碍。公共采购评估一方面建立的数据指标体系，为企业提供了直观和规范的分析工具，同时，报告的发布促进了各国越来越多关注本国政策和法律的实施效果，关注解决中小企业面临的问题，从而最终为企业提供更多商业机会，促进了本国商业发展。

（作者单位：国际关系学院公共市场与政府采购研究所）

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