浅析政府购买服务目录管理和活动实施的相关内容

【解读102号令】④

浅析政府购买服务目录管理和活动实施的相关内容

■ 黄冬如

政府购买服务目录

一是目录管理和信息公开原则。《办法》第十一条规定，政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，指导性目录依法予以公开。

二是目录分级管理原则。《办法》第十二条规定“中央和省两级实行分级管理，财政部和省级财政部门分别制定本级政府购买服务指导性目录，各部门在本级指导性目录范围内编制本部门政府购买服务指导性目录。”财政部2016年正式推进政府购买服务指导性目录编制管理工作，要求各级各部门将财政预算资金已安排、重点公共服务支出项目、本地区本部门急需且同级财力有保障的公共公益服务项目纳入部门指导性目录事项。

三是目录动态性调整原则。《办法》第十三条规定“有关部门应当根据经济社会发展实际、政府职能转变和基本公共服务均等化、标准化的要求，编制、调整指导性目录”。“编制、调整指导性目录应当充分征求相关部门意见，根据实际需要进行专家论证”。

四是目录实行“先预算、后购买”原则。《办法》第十四条规定“纳入政府购买服务指导性目录的服务事项，已安排预算的，可以实施政府购买服务”。办法表明，首先应根据国家政策、经济社会发展实际需要等因素确定政府部门的工作重点和部门预算框架，确定政府购买服务项目。其次，确定项目实施方式并编报预算。测算政府购买服务项目所需资金，列入本部门预算建议，报同级财政部门审核。再次，实施政府购买服务。

购买活动的实施

政府购买活动的实施主要关注政府购买服务的功能目标、资金、主体、采购方式和程序、绩效等内容。

第一，政府购买服务功能目标。《办法》第十五条规定，“政府购买服务应当突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关，有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目”这一功能目标。2018年，国家提出建立健全基本公共服务标准体系，完善各级各类基本公共服务标准，构建涵盖国家、行业、地方和基层服务机构4个层面的基本公共服务标准体系。《办法》进一步提出，政府购买基本公共服务项目的服务内容、水平、流程等标准要素，应当符合国家基本公共服务标准相关要求。

第二，政府购买服务资金和主体。《办法》第十六条规定，“政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施”。同时规定，“购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况。政府购买服务支出应当符合预算管理有关规定”。《办法》第十七条规定，“购买主体应当根据购买内容及市场状况、相关供应商服务能力和信用状况等因素，通过公平竞争择优确定承接主体”。规定对购买主体的主体责任和专业能力提出更高要求，应当充分考虑“服务项目需求、市场环境、供应商资格条件及业绩、信用水平等因素”。也对市场化机制提出“公平竞争择优”的要求。《办法》第十八条规定，“购买主体向个人购买服务，应当限于确实适宜实施政府购买服务并且由个人承接的情形，不得以政府购买服务名义变相用工”。该条和第六条、第十条第五款联系密切。第六条规定的“个人”主要是指政府采购法规定的自然人，如为政府提供咨询服务的咨询专家，或者参与项目的评审专家等。它与政府购买服务名义变相用工性质上完全不同。

有的地方和部门以招聘“政府购买服务人员”、“购买岗位”等借政府购买服务的名义用工，一般由政府部门或劳务公司发布招聘公告，通过考试、政审、体检等程序招聘“政府购买服务（岗位）人员”，相关人员名义上与劳务公司签订合同，实际上以劳务派遣方式到政府部门工作。这种以政府购买服务名义变相用工的形式，混淆了政府购买服务、政府以劳务派遣方式用工和政府聘用编制外人员的不同政策规定，容易造成政府人事管理风险，也不利于保护劳动者的合法权益。

无论是实行编制外聘用、劳务派遣、设置公益性岗位，还是政府购买服务，都需按照相关法律法规政策规范操作。需要聘用编制外人员从事辅助性工作的，如公安部门的警务辅助人员、法院检察院的书记员等，应当通过符合国家法律法规规定的人员聘用方式实施，不得作为政府购买服务事项；如果想要通过政府购买服务来协助完成某些辅助性工作的，应当严格按照政府购买服务现行政策规定实施，不能与编制外人员聘用混为一谈。

第三，政府购买服务方式和程序。《办法》第十九条规定，“政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理，包括集中采购目录及标准、采购政策、采购方式和程序、信息公开、质疑投诉、失信惩戒等，按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行”。属于政府采购法规制范围内的政府购买服务项目，需要严格遵守《政府采购法》、《政府采购法实施条例》的规定。比如，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源等采购方式；遵从采购预算与计划、采购需求确定、采购文件制作、采购过程实施、采购信息公开、采购成交与中标、采购合同、采购履约与验收等程序规定。

第四，政府购买服务绩效。政府购买服务绩效管理在我国取得一定进展，但还存在诸如绩效评价范围较窄、绩效评价质量较低、评价结果应用较弱等问题。它涉及绩效制度建设、指标体系建设、指标方法建设、专业力量建设等多方面原因。为提升政府购买服务绩效质量和效率，《办法》第三条、第十五条、第二十条、第二十一条、第二十五条、第二十八条等明确政府购买服务的绩效原则、绩效依据、绩效重点内容及方向、绩效评价方式及监督机制等内容。包括政府购买服务应当遵循讲求绩效原则；应当重点考虑提高财政资金绩效的项目；应当开展事前绩效评估，定期开展绩效评价，探索运用第三方评价评估；应当加强评价结果运用；承接主体应当主动配合绩效评价工作等。以期建立健全政府购买服务全过程绩效管理机制，全面实施绩效管理，着力解决好“买得值”的问题，不断提高政府购买服务的质量和效益，更好地满足人民群众的公共服务需求。

此外，对于政府购买服务绩效应关注以下几点内容：一是与全面预算管理紧密衔接，实现政府购买服务绩效主体、绩效资金、绩效内容、绩效方式和绩效监督的全方位；实现政府购买服务事前绩效评估、事中绩效控制、事后绩效评价以及绩效评价结果应用的全过程；实现政府购买服务所有项目，所有购买主体、所有承接主体和所有监督部门的全覆盖。二是要明确政府购买服务绩效评价的目标及必要性。即纳入的政府购买服务项目是否依据政府、市场和社会的边界划分，符合政府购买服务的特征和要求。评估购买的服务是否在公共服务范畴内，是否应纳入政府购买服务范围；政府购买服务项目评价目的是否能实现降低购买服务成本、提高公共服务质量和效率等目标。三是政府购买服务项目绩效评价内容要完整。包括购买主体项目立项、预算与计划、采购实施、项目监管、项目验收结算等；承接主体的资质、能力及资源配置状况等；服务实施的项目管理、资金管理、采购管理、验收管理等；购买服务价格的确定及成本情况；服务的产出和效果情况等。

(作者单位：广东财经大学财税学院)

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