栗庆林：如何建立政府采购监管长效机制

文 栗庆林

 

编者按：

在本报与辽宁省财政厅共同举办的辽宁省政府采购监管工作培训班上，作为受邀讲师，天津市财政局政府采购办公室处长栗庆林在讲授主题为《如何建立政采监管长效机制》的课程时，毫无保留地与学员分享监督工作的经验与思考，赢得了一致好评。应读者要求，本期特刊登其授课内容，以飨读者。

 

1、 认识：当前政府采购监督工作的重点和难点

 

对政府采购活动的监督，就是对政府采购当事人依据国家相关法律制度规定，实施政府采购的全过程及结果的监督。

5大监督对象 10大监督环节 3大监督重点

按照采购活动当事人来划分，监督范围一般包括：对采购人监督、对供应商监督，对评标专家监督、对采购代理机构监督、对监管部门的再监督。

按采购环节程序要求来划分，一般包括：对采购预算和计划环节的监督、对采购的组织形式监督、对采购方式的监督、对采购文件制定的监督、对采购信息发布的监督、对专家抽取的监督、对开标、评标的监督、对合同签订的监督、对履约验收的监督、对资金支付的监督等10个环节。

充分认识政府采购不同环节和不同对象，有助于区分和把握监督重点，突出核心，做到有的放矢。把握重点、突出核心，就要保障政府采购公平实施。政府采购要实现“三公”原则，其核心是公平。公开是实现公平的前提和保障，公正是公平运行的结果。

因此，落实好公开原则，就要做好招标文件的监督，增加透明度，要增加供应商的参与度，提高竞争性。落实好公平原则，就要严格规范采购程序，加强评标的现场监督，细化和规范评标内容，防止评审专家的个人倾向和自由裁量权，强化其责任意识，加强投标文件的审核，保障评标程序的合法性，加强评标现场秩序管理。落实好公正原则，就是要加强合同履约验收监督，保障政府采购结果得到落实。

上述3个方面的监督即构成了政府采购事前、事中、事后监督的全过程，既是政府采购监督工作的重点，也是监督工作的难点。

 

几大难题困扰监督工作

 

◆防止招标文件倾向性难

原因有3个方面，一是采购人有倾向性的要求。二是有关当事人的不合法的利益趋向难以杜绝。三是采购代理机构的专业化水平及业务能力差，难以发现和纠正问题。

重要的是，从业人员对倾向性问题首先要有一个正确的认识。

笔者认为，倾向性问题首先要从购买者的心理来进行分析。买东西总要有个目标吧，买哪种商品，要视“口袋”里的钱和需求而定。就如同买电视机一样，是大屏幕的还是小屏幕的？液晶的还是等离子的？这必然带来购买的倾向性。其次要从购买者对品牌的信任度来分析。品牌是经过激烈的市场竞争而形成的，这个过程不仅蕴含着人、财、物的投入，而且还包含着企业的商誉。美国著名会计理论学家亨德里?克森在其《会计理论》专著中对商誉的产生是这样描绘的：商誉产生于企业的良好形象及顾客对企业的好感。这里说的对企业的好感，其实就是我们所说的对企业的信任，即购买者对企业、产品的信任。这种信任，是经过消费者的检验而日渐形成的，是经过时间考验的。信任的基础就是企业的优质产品及其服务。因此，购买者钟情于品牌是情理之中的事。政府采购不能置客观存在的购买心理而不顾。

而且，企业商誉是通过一定时期的企业利润水平和同行业利润水平差距计算出的，是超额利润，体现了企业之间的差别。所以，购买者的倾向性，乃是产品品质（包括质量和服务）和企业的差别所致，这种差别是市场经济条件下客观经济规律的反映，是信任的差别。政府采购不能违反商品经济发展的规律。否则，将是对某些企业的不公平。

同时，众所周知，一个企业生产的好产品，在于其拥有核心的技术，这个技术有可能就是独有的，而又是采购人所需要的。

当然，承认采购人的倾向性，并不是要否定市场经济条件下的竞争性。竞争是商品生产和发展的必然要求和客观经济规律。

那么，如何把握好政府采购领域的倾向性而又不失竞争性呢？那就要防止非必须情况下政府采购的唯一性。相应措施之一就是实行货物或服务的等级制度。货物或服务的载体是企业，因此也可以说是建立企业等级制。其目的是，在政府采购领域建立和实行相同级别下的多家企业竞争机制，规范竞争秩序。如同拳击、举重项目一样，分重量级和轻量级。

因此，针对购买倾向性开展的监督，一定要把握好尺寸，决不能让政府采购成为落后产品的保护伞。

◆对专家的监督难

原因有2个方面，一方面在于评审专家来自社会的各行各业，他们的身份是自然人，因此对其难以实施有效的管理，特别是个别专家和采购人、供应商存在的“私下关系”有其隐蔽性，难以掌控。另一方面评审专家在业务上的强势，以及评标文件编制的较为粗放，影响了对专家的有效监督。

◆合同履约验收难

主要原因在于认识上的不统一。一种意见认为，《政府采购法》规定政府采购合同适用《合同法》，因此，对采购合同的监督不应属于政府采购监管部门的权限。另一种意见认为，政府采购合同的执行作为政府采购活动的内容组成部分，应当属于政府采购的监督范围，但是涉及民事权利索赔的问题，应按《合同法》执行。笔者倾向于后一种意见。

◆工程采购监督管理难

原因在于《政府采购法》和《招标投标法》之间的矛盾和理解存在认识上的差距，导致政府采购监督工作或缺失，或软弱。

◆出现问题处理难

原因在于《政府采购法》缺乏实施细则，使得针对有关问题的解决规定缺乏可操作性。

◆价格监管难

首先是市场平均价该由哪个部门去认定、采集、公布？其次是产品品种成千上万种，不同时间段、不同地域、不同条件下的价格都不相同。再其次是平均价本身有高有低，如果将高的降下来还要把低的升上去？而且影响价格的因素非常复杂。笔者认为，价格监管问题，超出了政府采购监督管理的职责。

 

2、实践

 

做“实”监督 破解难题

做好政府采购监督工作必须在“实”字上下功夫。“实”，就是要求制度建设要有针对性，能够解决问题。操作上要有可行性，可以实现。手段上要有刚性，达到约束作用。结果上要有显性，立竿见影。时间上要有长期性，长效机制。天津市在这方面进行了一些探索。

针对招标文件倾向性的问题：采购需求网上“晒”

一是将采购人的招标需求原汁原味地“晒”在网上，并适时组织专家论证后进行修改。二是对采购人申请单一来源采购方式的理由“晒”在网上，只要有异意就否决该申请。截止到目前，已有400多个项目的采购倾向性通过网上公示得以更改，10家预算单位的单一来源采购申请遭到否决。

 

针对评审专家监督难的问题：限制自由裁量权

 

一是细化评标内容和标准，减少专家的自由裁量权。二是引入外部监督机制，聘请了以民主党派人士为主的监督员队伍，加强对评标过程的监督考核。三是建立了评审专家和监督员奖励机制，表彰优秀专家和监督员。四是发现问题，及时处理，对情节轻的予以书面告诫，对情节严重的将取消其资格。

 

针对合同验收监督难的问题：邀请落标供应商参加

 

一是规定采购人自行验收。二是规定了300万元以上的项目，必须由政府采购代理机构组织专家进行验收。三是邀请落标供应商参与验收监督。四是对经验收不符合招投标文件要求的供应商，将其计入不诚信名单进行公告，并予以不同等级的扣分。2009年天津市政府采购中心共组织合同验收248项，发现需纠正问题的项目42项，占16.9%。

针对工程采购监管难的问题：避开矛盾 相互配合

首先，在争取财政部门内部有关处室和建委相关部门的支持下，规定政府采购工程项目招标必须由具备政府采购双资质的代理机构代理采购。其次，规定采购人必须将工程项目采购纳入政府采购计划和信息统计范围，按月填报采购计划，无计划不得组织采购。同时，要求采购人和采购代理机构将采购信息同时发布在中国政府采购网和中国招投标网上。其他监管事项按照原有规定执行。

今年上半年天津市共实施政府采购预算76.2亿元，完成实际采购支出60.7亿元。其中政府采购工程类支出47.8亿元，占到全市实际采购总额的79%，是上年同期的2.3倍。

 

针对监管无力的问题：细化监管制度

 

某省一个文教用品供应商，因为没有按投标文件及合同要求供货，财政部门对其进行了行政处罚。由于该供应商不是初犯，因此行政处罚其2年内不得参加天津市政府采购活动。依据是《政府采购法》的第77条第1款规定，即提供虚假材料谋取中标、成交的，处以采购额5‰以上10‰以下的罚款，列入不良行为记录，在1至3年内禁止参加政府采购活动。

该供应商不服，向上级部门提出行政复议。上级部门认为，该处罚引用的法律条款不准确，认为提供的货物与投标文件不符，并不属于提供虚假材料中标。

为了避免因对法律理解存在分歧而导致的政府采购监督无力的局面，天津市决定从另外一个角度探索加强政府采购监督管理。比如，按照建立对供应商诚信管理的要求，印发了《关于加强天津市政府采购供应商诚信管理工作有关事项的通知》（以下简称《通知》），对不诚信供应商实行等级管理，并在网上予以公布。该《通知》根据供应商不诚信记录情况，将供应商诚信等级划分为5级，即存在规定中1项或1次不诚信记录的，为1级不诚信供应商，以此类推。

采购代理机构在制定采购文件时，应就供应商的诚信等级状况作相关说明。如对1级至4级不诚信情况应作为评标打分扣减项在采购文件中予以规定，扣减总分值分别为：5%、10%、20%、25%。5级不诚信供应商应作为实质性要求在采购文件中予以规定，不准参加政府采购活动。目前，天津市已对24家不诚信企业进行了网上公示。

 

针对价格监管难的问题：公示历史成交价

 

一是对协议供货范围内的产品实行网上竞价。在产品质量相同，满足采购人需求的前提下，实行最低价中标。二是实行价格提示制度。即：网上公示中标产品的历史成交价格以提示采购人。三是加大监督力度，凡中标产品高于历史成交价格的，将按有关规定对供应商和采购人予以相关记录，并纳入诚信管理。

 

3、体会：

 

天津市围绕政府采购各环节，针对不同的采购当事人，制定了相应的制度，形成了事前、事中、事后全过程监督制度体系。

 

完善的监督体系是实施监督的组织保证

 

目前，天津市政府采购监督体系建设有3个层面：一是天津市政府采购监督委员会的领导层面，二是市区两级财政部门作为监督管理部门的执行层面，三是预算单位的内部控制层面。

此外，天津市还积极引入社会力量开展对政府采购工作的监督。目前拥有来自民主党派、人大代表、政协委员等方面的监督员近300名。

 

完善的制度建设是建立长效机制的根本保证

 

天津市围绕政府采购各环节，针对不同的采购当事人，制定了相应的办法和规定，形成了事前、事中、事后全过程监督制度体系，为建立政府采购长效监督机制奠定了基础。

针对采购人，印发了《关于加强天津市政府采购采购人行为规范管理工作有关事项的通知》，对采购人不规范行为，由同级政府采购监管部门视其情节，责令限期改正，给予通报批评、警告，对直接负责的主管人员和责任人，建议由其行政主管部门或者有关机关给予处分。截止到目前，已对2家预算单位进行了通报。

针对供应商，印发了《关于加强天津市政府采购供应商诚信管理工作有关事项的通知》，记录供应商参加政府采购活动的诚信状况，建立供应商诚信档案，并试行诚信等级管理制度。

针对评标现场的监管，印发了《关于加强天津市政府采购当事人在评审现场监督管理工作的相关事项通知》,严格控制进入评审现场的人员，明确各方当事人在评审现场的若干要求。如：要求监督员对采购人代表、项目技术人员、评审专家以及投标供应商的不规范行为予以制止，对不服从管理的，可以请其离开评审现场，并视情况建议评标委员会和采购代理机构中止评审工作；核查评审专家和采购人代表的打分情况和评审意见书，对于未按招标文件规定的评审行为，以及具有倾向性的评审行为，可以要求复审；填写《政府采购评审现场监督报告》，书面记录评审现场的不规范行为，并及时通过采购代理机构上报监管部门。

为强化合同验收监督管理，印发了《关于加强天津市政府采购项目验收工作的通知》。要求各预算单位、各采购代理机构强化和完善事后监督机制，加强合同履约和合同验收工作。对于不认真组织合同验收工作的、不配合采购代理机构开展验收工作的，财政部门将予以通报，并依法处理违法违规行为。同时，要求各预算单位要严格依照招标文件的要求签订合同，并依法进行合同验收。验收工作可以由采购人自行组织验收，也可以由采购人委托采购代理机构开展。但对以下项目的验收工作须由采购代理机构组织：一是供应商有质疑并提出要参与验收工作的；二是采购合同金额在300万元以上的项目（对于800万元以上的项目或者技术复杂的政府采购项目，还应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作）；三是财政部门认为必须由采购代理机构组织验收工作的项目。同时要求各级财政部门加大对合同验收工作中供应商违法违规行为的处罚力度。

针对采购代理机构，印发了《关于加强天津市政府采购代理机构规范管理的通知》，要求各代理机构依法在天津市政府采购网发布招标投标信息。严格招标文件的编制，对供应商的资质要求、评标办法和评标规则要加强事前论证，做到资质要求明确、评标办法科学、评标规则严格。强化资质审核，凡在招标文件中规定的实质性资质要求，必须逐一核对。要加强评审复核组织工作，要求各采购代理机构对评审专家是否严格执行招标文件规定的评标要求，要组织监督人员和评标委员会进行复核，并签署复核意见。要加强质疑管理工作，要针对供应商质疑问题依法逐一作好答复。有关质疑答复要抄报市级政府采购监管部门备案。

此外，还印发了《关于规范政府采购供应商资格审查管理事项的通知》、《天津市优秀政府采购评审专家和优秀政府采购监督员表彰办法》等。

 

开展专项检查是提升监督效果的重要手段

 

近年来，天津市每年都安排专项检查。2008年，按照中央统一部署开展了政府采购制度执行情况检查，共查出未纳入政府采购资金3.2亿元。2009年，联合监察局和审计局组成检查组，对25家市级预算单位及其所属30家二级预算单位2007年-2008年度政府采购合同执行情况进行了重点检查，查处存在问题的项目金额2131万元，占抽查金额的8.8%。

 

做好政府采购监督工作离不开各部门的支持

 

政府采购制度改革虽然经过10年的发展，取得了长足进步，但毕竟历程较短，特别是随着工作的深入开展，必然会遇到新情况、新问题。因此要不断改进工作方法，创新工作思路，加强与相关部门的沟通和配合，充分发挥审计部门和监察部门的力量。天津市这些年开展的专项监督检查，都是会同纪检、审计部门联合进行的。天津市审计部门已把政府采购作为对领导干部经济责任审计的重要内容之一。他们已成为推动政府采购监督工作的重要力量，促进了天津市政府采购监督工作的发展。