横向联合“四统一” 纵向联动“五不变”

◎文 邹昊

今年4月，经国务院同意，国家正式批准设立沈阳经济区为新型工业化综合配套改革试验区，这是国务院批准设立的第8个国家综合配套改革试验区，也是中央实施东北地区等老工业基地振兴战略以来，特别是继辽宁沿海经济带开发开放上升为国家战略之后辽宁发展进程中的又一件大事，具有重大意义和深远影响。它是以沈阳为中心，辐射8个城市，形成联系紧密的区域经济共同体。

地区经济一体化是优化区域内资源配置、提高国际竞争能力、参与经济全球化的基础。在沈阳经济区发展过程中，构建一体化的政府采购市场，不仅有助于消除各地方政府间的行政壁垒，提高政府采购资源的利用效率，而且将促进整个区域经济圈的资源整合和配套产业发展。

政府采购市场一体化的目标导向

沈阳经济区政府采购市场一体化旨在构建相互开放、相互依存、相互保护和相互扶持的区域市场，其最终目标是通过资源共享、统一管理、集中规模，促进经济区内各地区的经济一体化。

目标1：强化防治腐败的基础

促进廉政建设是政府采购的立法宗旨之一。政府采购制度使公共资金的使用成为“阳光下的交易”，有效地遏制公共资金使用中的设租、寻租行为，既促进了政府的廉政建设，又提高了公共资金的使用效益。政府采购规模是节约资金、防治腐败的基础，也是其他调控性目标得以实现的基础，有规模才能发挥更大的效益，经济区的建设需要通过不断完善政府采购监管平台，健全预防腐败机制，夯实执政基础。

目标2：宏观调控功能有效发挥

政府采购作为市场上最大的单一消费者，在购买商品、劳务和工程过程中会对宏观经济产生举足轻重的影响。经济区应充分利用政府采购的调节效应，选择不同行业，体现一定时期的政策倾向。

目标3：节支效果最大化

通过统一规范操作，将经济区内同类小规模采购整合为大规模采购，真正发挥政府采购的规模效益、政策引导、促进经济可持续发展等宏观调控效能，成为经济区健康快速发展的有力推手。

目标4：操作程序统一规范

一是形成科学规范的采购项目申报程序，包括采购信息的传递、汇总、确认、发布等。二是合理确定申报项目范围。三是规范采购过程相关行为。

目标5：信息资源整合共享

信息资源主要包括供应商信息、集中采购信息、专家信息。通过建立经济区政府采购信息网，将实现区域资源共享，为区域内政府采购活动查询、使用上述信息提供可能。

政府采购市场一体化的运行模式

在运行模式的选择上，应充分考虑经济区发展现状、行政规划及行政体制等现实情况，设定符合经济区现实和未来发展需要的运行模式。作为政府采购市场一体化的主要操作实体，集中采购机构在区域职责分工方面能否实现“横向联合，纵向联动”将是构建政府采购市场一体化的关键性因素。

一是横向联合“四统一”，促进政府采购功能更好发挥。

集约、整合、归并是打造市场一体化，实现规模采购的必要方式。因此，在经济区内，应充分利用和发挥中心城市市场功能和政府采购市场相对健全的优势，打破现有行政区划的限制，整合同类采购项目，形成大规模采购，以此来实现提高规模经济效益和降低采购成本的目标。在横向联合上应形成“四统一”，即统一管理、统一操作、统一规范、统一平台的规模采购，促进政府采购功能的更好发挥。

二是纵向联动“五不变”，保证政府采购项目优质执行。

项目申报、签订合同、验收付款、监督管理是执行每个具体政府采购项目的必要步骤。为了确保市场一体化运行体系和管理机制的顺利运转，确保每个项目都得到很好地落实和执行，依法维护各方当事人的合法权益，在纵向联动上要实现“五不变”，即政府采购管理体制不变、政府采购预算和计划安排权限不变、政府采购资金使用权不变、政府采购资金支付权不变、政府采购合同订立权和项目验收权不变。

 政府采购市场一体化的运行程序

尽管经济区内实施政府采购一体化所可能取得的经济效益和社会效益非常明显，但由于区域内各地方经济发展和利益诉求存在差异，因而需要建立一个包括项目申报、汇总计划、采购实施和验收付款等重点环节纵横有序的运行程序来进行整体协调与组织。

综合管理：省级政府采购管理机构负责一体化市场的管理工作，制定各项相关规则。对政府采购业务的监督与管理，保持原有的行政管理模式不变，经济区内各级政府采购管理机构负责调节和仲裁发生在本地区的争端及对违规行为进行处理。

协调组织：省级集中采购机构和中心城市集中采购机构组成一体化采购协调小组，重点负责组织各个政府采购部门开展诸如汇总采购品目和数量、制作招标文件、发布政府采购信息等一体化采购的各项前后期工作。

项目申报：经济区内各级集中采购机构就接受委托的采购项目向一体化采购协调小组进行申报。

汇总计划：汇总各地的采购需求，编制经济区市场采购计划，合理确定采购方式和采购时间，并定期在网上发布。临时性和突发性的采购活动，可随时申报、随时下达采购指令。

采购实施：中心城市集中采购机构应根据一体化采购协调小组下达的采购指令组织实施采购活动，并按期公示采购结果。

合同签订：项目申报单位根据公示的采购结果，组织采购单位和确定的供应商订立采购合同，并对合同当事人履行合同过程中的相关事宜进行协调。

验收付款：采购活动结束后，同级集中采购机构将会同采购单位对项目的履约情况进行验收，并将验收结果报送同级政府采购管理机构备案。采购单位根据采购合同约定提出付款申请，由同级财政部门审查后从国库直接拨付供应商。

构建一体化政府采购市场的重点环节

建设开放、成熟、高效的沈阳经济区一体化政府采购市场是一项意义深远任务艰巨的系统工程，不仅要大胆突破现有行政区划的体制限制，还要在具体操作和执行环节进行诸多的创新与改革。在开局起步阶段，实现“一个基础，三个共享”将是各项建设工作的重中之重，是确保一体化各项顺利开展的坚实保障。

“一个基础”，即以先进系统的网络建设为基础，建设网络系统一体化。

在信息建设一体化方面，上海市、浙江省等一些地区已经率先做了诸多有益的尝试，取得了宝贵的经验。因此，在经济区的政府采购市场信息平台一体化建设中，应充分学习先进地区的经验教训，注重与电子政务和电子商务建设通盘考虑，建立以政府采购网站为平台，以采购执行、采购管理、在线服务和决策分析为主要内容的政府采购信息管理系统，打破经济区内各地集中采购机构自成一体、封闭操作的现状，逐步建成覆盖经济区内省、市、县三级政府采购监管部门、集中采购机构、社会（中介）代理机构和采购单位、供应商等其他采购当事人，涵盖政府采购预算执行管理、采购活动组织实施、采购资金支付和征信评估等整个政府采购流程，实现经济区内政府采购信息的集中交互、统一发布和互通共享，最大限度地方便采购单位和供应商获取采购信息、参与采购交易和享受公共服务。

“三个共享”，即实现专家、供应商库和投标保证金的资源共享。

一是实现专家资源一体化。由于政府采购涉及的领域非常广泛，受地域条件限制，各地都不同程度存在政府采购专家库成员少、专家本地化、专业分工不细、专家的种类和数量难以满足评标工作需要的问题。实现经济区政府采购市场一体化，为构建统一的专业素质高、行类齐全、调用方便的区域性专家库提供了可能。在实现网络系统一体化的基础上，专家信息可以实现“一地注册，区内通用”。通过更广泛地在经济区内随机抽取专家来进行评标，能更好地保证政府采购的公平、公正。同时，通过共享这一巨大的人才资源，解决了一些地方专家资源不足和临时高薪聘请专家成本高昂的问题，总体上减少了在聘用专家方面的支出成本。

二是实行供应商库“一地注册，区内通用”。西方国家的实践证明，建立一个统一的并可以得到持续优化的供应商库是成功实现一体化采购的基础和保障。经济区通过建立统一的政府采购官方网站，在实现网络系统一体化的基础上，供应商的“一地注册，区内通用”将成为经济区内业务快速发展的重要资源。一是通过汇集各地原有供应商库成员，使原本分散于各地的小库变成门类齐全、规模庞大、信息丰富的大库。二是通过媒体积极的宣传，让尽可能多的潜在优秀供应商前来注册。三是统一的供应商库将使供应商管理工作变得更加有力和规范。经济区通过形成统一的供应商库的优化机制和评价管理方法，及时剔除不合格的供应商，吸纳更好的潜在供应商，培育成长性强的供应商。

三是实现投标保证金的“一地缴纳，区内互认”。虽然收取投标保证金为招标采购工作的圆满完成提供了有效保障，但是现阶段各地自行代收、代退投标保证金的方式却给集中采购机构和供应商都带来了大量的重复劳动。另外，各地保证金管理的相互独立，迫使参与不同地区采购活动的供应商必须不断来往于各地办理保证金的缴纳和回退，造成了诸多人力、财力的浪费。而实现投标保证金“一地缴纳，区内互认”后，供应商只要在经济区内任何一地完成了保证金的缴纳，在符合具体项目的数额、规定和方式的前提下，可以得到经济区内任何地区确认，实现保证金在经济区内的跨地区使用和自由使用，促进区内的资源共享和一体化水平。