慎用“优先采购本国产品”

慎用“优先采购本国产品”

《政府采购法》只有“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”的规定，并无“优先采购本国产品”的表述。“优先采购本国产品”可能适用于一些特殊情形，即使如此，也要慎用这一表达方式。

■ 焦洪宝

近日在一次政府采购进口产品检测设备的专家论证会上，有位多年从事设备采购的专家认为，当前我国适用的政府采购政策只是应当优先采购本国产品，故经过进口论证后的招标采购也允许国产产品参与投标竞争，并且认为没有明确的法律规定政府采购只能采购本国产品。

虽然笔者十分清楚《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）对应当采购本国货物、工程和服务做了明确规定，但听了这位资深业内人士的话，笔者还是突然意识到，多年以来我们在《政府采购法》的宣传上或许有些不到位，过多地使用了“优先采购本国产品”这一不当表述，让人误认为国产产品和进口产品有权在政府采购市场上“同台竞技”，政府采购只要对本国产品有“优先”的支持就可以。为验证这一事实，经进一步在网络上检索“优先采购本国产品”这一关键词，笔者发现早在2008年有关媒体在报道财政部制定的《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》开始实施的时候，使用的新闻标题就是“财政部解读政府采购：应优先采购本国产品”。另外在2009年，我国出台4万亿投资拉动内需的经济增长计划，发改委与工业和信息化部、监察部等其他八部委联合发文《关于印发贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署、进一步加强工程建设招标投标监管工作意见的通知》，强调“政府投资项目属于政府采购的，除需要采购的工程、货物或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取等法定情形外,应当采购本国产品”，然而在外国人士做出“中国政府似乎有意将外国供应商排除在其4万亿元人民币财政刺激方案下的合同之外”的语意含混的指责下，又有多家媒体以“九部委联合发文：4万亿优先买国货”“政府采购优先买国货”“四万亿优先买国货是国际惯例”等表述开始澄清和回应。这些报道仅从题目上就已经曲解了联合发文的主旨，而且还给业内人士带来了困惑：政府投资是否都属于政府采购？不纳入政府采购的政府投资，是否也应当优先采购国货？

“优先采购本国产品”这一表述的不当之处在于，政府采购确立的采购国货原则，不是要在本国产品和进口产品之中给予本国产品优先的地位和对待，而是要只采购本国产品、不采购进口产品，采购进口产品或给予进口产品同台竞争的机会只是经过专家论证和财政部门审核之后的特例。如果频繁不当地将我国遵照国际惯例确定的“政府采购应当购买本国产品”这一重要法律原则和明确的法律规定表述成了“政府采购应当优先购买本国产品”，虽只是两字之差，但意思却发生了巨大的变化。笔者认为，在以下语境中可能用到“优先采购”的表述时一定要谨慎对待。

首先，在进口产品采购管理上，关于优先采购的规定，《政府采购进口产品管理办法》只有“采购人采购进口产品时，应当坚持有利于本国企业自主创新或消化吸收核心技术的原则，优先购买向我方转让技术、提供培训服务及其他补偿贸易措施的产品”的表述，此规定明显是指在经审核同意采购进口产品时，在进口产品之中要优先挑选同意向我方转让技术、提供培训服务及其他补偿贸易措施的产品，这个优先不是进口产品和本国产品比较的优先，而是进口产品之间的优先，即便考虑允许进口产品采购的情况下，进口产品与本国产品共同竞争，这一优先的政策规定也只应在不同的进口产品之间考虑如何落实，而不应将这一优先政策片面扩大适用，使进口产品仅基于此就取得相对于本国产品的竞争优势。

其次，在论证审核允许采购进口产品的情况下，遇有进口产品和本国产品均具备投标响应的实质资格条件进入到详细评审环节时，是否可以设置本国产品优先的评审要素？笔者认为按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条的有关规定，单纯以是本国还是进口为由进行区别对待的合法性容易受到质疑，且既然允许采购进口产品的结论正是由于本国产品不能满足采购需求，因此采购人一般也并不会再设定本国产品优先的评审标准。如果在采购中有国产“黑马”出现，其相关采购需求的指标超出了进口产品，则一方面可能表明进口产品论证审核是失败的，另一方面在有“硬核”指标作依托的情况下本国产品也能够取得竞争优势，无须再赋予优先采购的待遇，应当更多地警惕没有充分依据的优先采购进口产品的情况出现。特别是在进口论证审核环节，对性能指标方面与本国产品相比较有差异的进口产品论证时，在没有权威机关检测结论或业内公认的、能提升性能的专利技术作依托的情况下，仅凭采购人此前的使用感受，结合参与进口产品采购论证的技术专家的认知，能否确立确有采购进口产品必要以满足采购人该项需求的论证意见，也还需要做严格的把握。

再次，当讨论政府投资时，如果涉及使用的是非财政性资金，或至少在最初投入资金的来源上是非财政性资金（例如贷款或自行发债筹集资金后政府采购建成品）且被认定不纳入政府采购管理时，这些投资项目是否应当或是否可以明确要求“优先采购本国产品”？笔者认为，如果不作为政府采购来管理，例如一般地方国有企业进行基建项目投资建设采购招标时，其采购时面向市场，应允许国内外供应商公平参与竞争。实践中，对于国外供应商有优势的建筑设计等服务的采购，也确有很多国外供应商取得了大额投资项目的采购合同。因此在非政府采购领域，除非我国在国际贸易领域有差别待遇的规定或其他基于互惠的非国民待遇安排，项目采购人不应当对国内外供应商区别对待，而应当把竞争的焦点集中于如何实现采购需求。

最后，优先采购在政府采购具体项目评审中的运用情形仅限于有明确法规政策作为依据，包括同等条件下优先采购中小微企业产品、监狱企业产品、节能产品（同时涉及强制采购的表述）、环境标志产品，同等条件下优先采购贫困地区农副产品等政策安排或意见。同时，不当地优先采购本地产品等做法并不可取，这样的做法不利于优化营商环境，有悖于政府采购公平的原则。可见实践情况相对比较复杂，准确把握和不断创新、落实好优先采购政策，还需要业界共同的努力。

（作者单位：天津外国语大学）

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