欧盟放宽公共采购程序限制

【他山之石】

欧盟放宽公共采购程序限制

应对新冠肺炎疫情欧盟制定新政策给予成员国紧急采购灵活性权利

今年四月初，欧盟委员会发布了关于《与新冠肺炎疫情危机相关的紧急情况下使用公共采购框架指南》（以下简称《欧盟紧急采购指南》），在紧急采购货物、服务以及工程方面给予成员国更多灵活性支持。《欧盟紧急采购指南》）共分为两部分内容，第一部分是介绍在紧急情况下欧盟成员国在欧盟公共采购框架下从事紧急采购时可采取的灵活性权利；第二部分是关于欧盟公共采购框架内紧急采购程序和期限的选择权。

现有公共采购政策框架下的紧急采购灵活性权利

《欧盟紧急采购指南》提到，新冠肺炎疫情的大流行是一场全球范围内的健康危机，欧盟各成员国也在携手共同应对病毒带来的挑战。目前，全球供应链遭受严重影响，欧盟需要对公共采购政策进行及时与理智的调整，以确保成员国在紧急情况下仍然可以获得尽可能多的的紧急医疗救助货物和服务。欧盟层面，欧盟委员会已经同多个成员国政府密切合作，通过实施联合采购方式获取了大量医疗物资。尽管如此，这里还是要特别提醒欧盟成员国公共机构中从事一线采购人员，必须确保采购到足量的医疗用品。具体包括但不限于，个人防护设备，即口罩、保护性手套、医疗设备、呼吸机，其他医疗物资以及医院和信息技术基础设施。

目前，欧盟《政府采购公共指令》尚未对适用便捷方式获取货物以应对危机作出采购程序限制。具体而言，2014年版本的欧盟《政府采购公共指令》第32条规定，在紧急需求采购货物或服务时，采购方可直接与潜在承包商磋商，不受公开程序、时间、最少供应商数量或其他程序要求的限制。此外，针对本次疫情欧盟层面也无另外的采购程序性要求。因此，为了进一步有效应对新冠肺炎疫情危机相关的紧急情况，欧盟委员会近期制定了有关《欧盟紧急采购指南》），旨在欧盟现有公共采购政策框架内赋予公共机构的采购方紧急采购灵活性权利，确保欧盟能获得抗击本次疫情所急需的货物、服务和工程采购。关于灵活性权利，《欧盟紧急采购指南》提出，第一，公共机构的采购方在紧急紧急状况下，可通过各种可能性缩短公开招标和邀请招标的最少期限，以加速采购流程提升采购效率；第二，如果前述措施不足以应对紧急情况下的公共采购，采购方可以不经公开程序直接与可提供货物或服务的供应商进行竞争性磋商。如果由于时间和技术原因，在只有一家供应商可提供急需物资和服务的情况下，采购方可不经招标直接通过预采购提前选定供应商；第三，采购方可考虑通过市场化途径寻找更多替代供应商。

欧盟委员会发言人特别指出，《欧盟紧急采购指南》特别适用于采购方急需在几天甚至几小时采购取急需货物和服务的极端紧急情况。而目前新冠肺炎疫情给欧盟所造成的极端和不能预见的紧迫危机即属该情况。这意味着，实践中欧盟成员国行政机构的公共采购部门可基于技术、可行性情况下尽快采取采购。当然，该程序实际上仅在与实际可用性和交付时间有关的技术的情况下才可适用。

另外，《欧盟紧急采购指南》建议，为进一步加快采购流程，公共采购方可考虑：第一，通过电话、电子邮件或洽谈方式快速联系欧盟内外潜在的供应商；第二，雇佣对市场更加了解的中介机构寻找适合的供应商；第三，派出代表前往能提供急需货物并确保即刻可以交付和运输的供应商所在国家（地区）直接洽谈；第四，加快与同意增加产能或加速供货的潜在供应商建立联系。

在全球供应链遭到严重破坏的当下，新冠肺炎疫情的快速蔓延导致欧盟民众对有关货物和服务的需求短期内急剧增加。这种情况下，公共采购方即使采用最便捷快速的方式，也可能在技术上和行动上无法采购到所需产品。为了满足紧急采购需求，公共采购方可通过创新方式，寻找其他潜在供应商。该供应商可能原本就可通过市场化途径获得，并可实现迅速有效供货。公共采购方必须通过合适方式与潜在供应商建立联系并评估其是否能有效满足采购需求。与市场保持互动将有助于为战略性公共采购提供良好机遇，满足采购方对环境、创新和社会责任的要求，并可在采购过程中获得优质服务。

此外，《欧盟紧急采购指南》赋予公共采购方充分的权利可与市场保持互动并采取相应措施。其中，包括为满足公众中期需求，公共采购方可通过多种方式来激励供应商有效供货；公共采购方还可利用创新数字工具，充分激发市场活力，利用市场化途径寻求可替代解决方案。例如，可通过组织“黑客马拉松”（编者注：Hackathons，黑客马拉松概念源自美国，随着智能手机风行，“黑客马拉松”逐渐成为手机插件开发的主要形式，即一群高手云集一堂，几十个小时里开发出一款插件，择优而录。）等活动来获取如何多次使用清洗后的防护口罩、如何有效保护医务人员和如何在空气中有效检测病毒的新方法；公共采购方还可与创新生态系统和企业家社交网络建立并保持紧密联系，充分利用欧盟公共采购框架资源，为应对如新冠肺炎疫情等紧急情况寻找合适采购方式。欧盟委员会还允许并鼓励公共采购方实施多层次战略。首先，对于紧迫且在预期中的短期采购需求，公共采购方可充分利用框架灵活性。另外采购方还可充分利用欧盟联合采购计划。采购程序期限缩短将有助于在中短期满足成员国的紧急需求，也将从原则上有助于以更可靠方式提高采购性价比，确保更多企业有机会获得公共采购合同的同时，采购方也有更多可用物资供应。

紧急情况下欧盟公共采购程序和期限

由于突发新冠肺炎疫情所引发的健康危机使欧盟目前面临颇多挑战。《欧盟紧急采购指南》为公共采购方、紧急采购合同订立的政府方尽快获取应对危机所需要的货物、服务和基础设施工程提供了多种采购程序选择的可能性。

首先是一般采购程序的选择。对符合欧盟《政府采购公共指令》规定的采购合同，合同订约当局可通过公开招标或邀请招标的方式授予合同。对于符合《政府采购公共指令》要求的公开招标，投标期限不少于35天。对于邀请招标，《政府采购公共指令》规定，招标邀约期限不少于30天，之后再提交标书期限不少于30天。欧盟境内，不少成员国国内立法也规定邀请招标应“不少于30天的提交标书期限”并被大部分地方政府以及其他采购参与方所认同。当然，也有采购各方无法达成上述共识的情况。因此也有地方政府规定邀请招标时，提交标书期限不少于10天。此外，《政府采购公共指令》还规定，在公开招标和邀请招标中，以下情形下期限可被缩短：第一，采购招标邀约中的信息不是为确保足够竞争，而是为提供符合欧盟公共采购指令附件5第1项B部分所要求的必要信息，且在招标邀约发出日35天后，1年以内履行公开程序。第二，订约当局面临紧急情况，需对招标程序期限进行修改。

其次是紧急情况下采购期限的缩短。欧盟《政府采购公共指令》已为紧急情况下招标程序期限的缩短预留了空间。在公开招标中，遇到紧急情况，提交标书的期限可实质性缩短至不少于15天；在邀约招标中，紧急情况下，提交投标申请的期限可缩短至不少于15天，提交标书的期限可缩短至不少于10天。以上这些规定均是为了快速授予紧急采购合同。采用“加速”公开招标或邀约招标程序是符合平等待遇和透明度原则，并在紧急情况下也确保竞争。在紧急情况下，合同缔约当局如不能像在正常状态下实行适用的时限，可合理缩短公开招标和邀约招标期限。

最后是紧急情况下的“非公开协商程序”。欧盟现有法律为“非公开协商程序”的适用提供了附加条款，以便允许为满足应对新冠肺炎疫情的需求而加速授予合同。在目前为止仍无法预期的极端紧急情况下，且在公开招标、邀请招标和竞争性谈判等采购方式所规定的期限无法满足应对危机需要的情形下，订约当局可以通过适用“非公开协商程序”加速采购合同授予。为确保订约当局对该程序的适用符合欧盟公共采购透明度要求，欧洲法院要求该程序只能在例外情形下适用。该程序适用的所有条件都必须被同时满足且被严格解释（参见案例：欧洲法院的C-275/08，欧委会德国案和C-352/12，国民经济顾问案）。“非公开协商程序”允许订约当局直接与潜在供应商进行谈判，在紧急情况下采购时间和技术由于受到限制，只有一家供应商能提供急需物资和服务，可提前预采购选定该供应商，但上述做法只适用于例外情形。订约当局必须评估适用“非公开协商程序”是否满足所需条件，并在独立报告中解释其适用该程序的理由。在独立评估程序中必须同时满足以下标准：第一是有关采购合同订约当局无法预料的情形。由于欧盟境内需要被治疗的新冠肺炎确诊病人的数量与日俱增，欧盟成员国对医疗资源的需求在疫情顶峰到来之前也将持续增加。该情形，尤其是疫情的快速蔓延应被认为是采购合同订约当局不可预见的情形。当然对医院、其它提供医疗服务的设施、个人防护设备、呼吸机、额外增加的床铺、额外的重症监护和医疗基础设施（包括技术设备）以及所有医疗资源的特殊需求也无法预见和规划，符合采购合同订约当局不能预见的情形。第二是紧急情况导致不能满足通常采购情况的时限要求。毫无疑问，对于医院和医疗资源（货物、服务和工程）的紧急需求必须以尽可能快的速度得到满足。即使“加速”采购程序（公开招标或邀请招标）已被缩到最短期限（提交标书的缩短期限分别为不少于15天和不少于10天）也不能满足应对如疫情等紧急情况下采购需求。在这样的情况下，尽管需对适用“非公开协商程序”具体采购项目进行评估，但在新冠肺炎感染病例持续上升的背景下，大多数情况下对适用“非公开协商程序”以加速采购应被视为符合欧盟法律规定。正如欧洲法院判例所阐明的那样，如极端紧急情况被触发，采购方应毫不延迟地实施采购。如通过公开招标、邀约招标甚至“加速”招标（公开招标或邀约招标）可比“非公开协商程序”更快获得所需物资，则不满足极端紧急情况被触发的条件。第三，“不可预见的情形”和“极端紧急情况”存在因果关系。新冠肺炎疫情的后续情况属于“不可预见的情形”。为了在短时间内满足因新冠肺炎疫情产生的公众对医院和医疗设施的紧迫需求毫无疑问与新冠疫情存在因果关系。第四，只能在无法获得其他更加稳定的解决方案情形下才可适用“非公开协商程序”以弥补供应缺口。“非公开协商程序”可被用于满足特殊的紧迫需求。其被用于弥补短期的供应缺口，直至出现更加稳定的解决方案，如可通过正常程序（包括“加速”程序）来获得所需货物和服务的方案。

（编译/昝妍）

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