从三方面把握政府购买服务

【解读102号令①】

编者按：新年伊始，财政部发布了《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），对已实施5年的《政府购买服务管理办法（暂行）》进行了全面升级。据悉，新办法于今年3月1日起正式施行。为此，《中国政府采购报》特邀广东财经大学博士黄冬如，从政府购买服务的概念、政府购买服务的界定、购买主体与承接主体、购买内容和目录、活动实施、合同及履行、监督管理和法律责任等方面对新办法进行详细解读，帮助从事政府购买服务的各方主体更好地理解政府购买服务政策的新变化和新要求。

从三方面把握政府购买服务

——写在《政府购买服务管理办法》实施之际

■黄冬如

今年3月起，财政部发布的《政府购买服务管理办法》正式实施。政府购买服务是十八届三中全会以来全面深化改革的重要举措之一，是建立现代政府采购制度的重要环节，是加快建立现代财政制度、全面提高财政支出绩效的重要内容；是推进营商环境服务发展的重要途径，促进公共服务供给、完善社会主义市场经济体制的迫切需要；也是我国加快转变政府职能、实现国家治理能力和治理体系现代化的必然要求。

国内外政府购买服务的起源与发展

政府购买服务的概念是从20世纪70年代英美等发达国家以新公共管理为标志的行政改革运动开始的。受不同国家的政治经济和社会环境、文化及历史传统的影响，不同国家的政府购买服务动机、路径、发展模式和水平都不一样。

从国际上看，政府购买服务大致被划分为三种类型：第一类是以美国、英国等为代表的国家，公共部门倾向于向私营部门购买公共服务；第二类是以德国、意大利为代表的国家，公共部门倾向于让非营利组织提供公共服务；第三类是以日本、新加坡为代表的多数亚洲国家更加强调政府在公共服务提供中的主体地位。

我国的政府购买服务始于20世纪90年代的上海、深圳等地。经过起步探索、试点示范、制度推进等阶段，实现了从无到有的突破，从适应到推动的转变，从经验积累到制度规范的蜕变。党的十八大以来，中央明确提出要改进政府提供公共服务方式。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）对政府购买服务改革工作作了专门部署，明确了这项工作的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求。

2014年12月，财政部、民政部、原国家工商总局制定颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《暂行办法》），对政府购买服务的主体、对象、内容、程序、预算管理、绩效和监督管理作出了制度规范。《暂行办法》施行以来，对推进政府购买服务改革、规范政府购买服务行为发挥了重要作用。随着改革不断深入，政府购买服务工作中也出现了一些新情况新问题，如有的地方和部门购买内容泛化、对购买主体和承接主体把握出现偏差、绩效管理薄弱等。因此《暂行办法》亟待以部门规章的形式硬化约束。

2018年6月，财政部公布了《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，其中对政府购买服务作了全面、具体的规定。增加了预算管理、购买服务的负面清单等内容。2020年1月3日，财政部公布《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称《办法》），自2020年3月1日起施行。《办法》共七章三十五条，除总则和附则外，分别对购买主体和承接主体、购买内容和目录、购买活动的实施、合同及履行、监督管理和法律责任等分章作了规定。至此我国政府购买服务制度体系的“四梁八柱”已基本形成。

明确了“谁来买”“向谁买”“如何买得值”

推进政府购买服务，是党中央、国务院从全局和战略高度做出的重要决策部署。从《暂行办法》到《办法》，我国对政府购买服务制度的建设愈加规范，主体更明确，原则更清晰。

政府购买服务的购买主体和承接主体更加明确。《办法》第二条和第三十三条可知，我国政府购买服务的主体定位为各级国家机关；党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的。

根据《办法》第六条和第八条可知，依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。相较《暂行办法》承接主体增加了农村集体经济组织，基层群众性自治组织以及具备条件的个人。且更明确规定了，“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。”对于上述单位为何不能作为购买主体和承接主体，财政部有关负责人就修订《办法》答记者问时给出了明确的答案：“作为由政府举办并保障经费的公益一类事业单位，应当全力履行好政府赋予的提供基本公共公益服务职责，如允许承接政府购买服务，将不利于其集中精力履职尽责，也会造成在为其提供预算拨款保障的同时又向其购买服务的问题。使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，与公益一类事业单位在性质上类似，在是否参与政府购买服务问题上应作同等对待。”可以说，政府购买服务实质上是政府主体行为，目标是通过市场化机制为社会提供公共服务。它有利于规范政府行为，促进政府职能转变，改善公共服务供给。值得注意的是：它在规范政府行为，转变政府职能的同时，更重要的是引入市场化机制培育和促进社会组织能力建设，推动公共服务社会化进程。

政府购买服务的原则更加清晰。政府购买服务本质上是合同行为，属于契约化的公共服务提供方式，具有权责明确、结果导向、透明高效等特点。根据《办法》第三条可知，“政府购买服务应当遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效原则。”相较《暂行办法》的“积极稳妥，有序实施；科学安排，注重实效；公开择优，以事定费；改革创新，完善机制。”的4个方面8项原则，新原则实操性更强，更加注重事前预算、事中公开透明、事后绩效评价、全程诚实

还须关注的四类政策法规

《办法》的出台为我国如火如荼的政府购买服务事业提供了及时的、坚实的制度保障。但本人认为，要全面、深入的理解“政府购买服务”还须关注以下四类政策法规。

第一是经济法类。《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》以及有关国家财政预算的其他法规；《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及有关政府采购的其他法规；《中华人民共和国合同法》以及有关合同的其他法规。

第二是中国共产党和国务院的政策文件。如，党的十八届三中全会提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。党的十八届五中全会提出“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”。党的十九届三中全会提出“推动教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。推进非基本公共服务市场化改革，引入竞争机制，扩大政府购买服务”。又如，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等。

第三是部门的规章文件。如财政部下发的关于做好政府购买服务工作、预算管理问题、推进和完善服务项目政府采购、支持和规范社会组织承接政府购买服务、行业协会商会承接政府购买服务工作、事业单位政府购买服务改革、政府购买服务支持社会组织培育发展、坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资、推进政府购买服务第三方绩效评价等文件。

四是其他部委、地方政府和部门等制定的规章、规范性文件、政策规定等。

(作者单位：广东财经大学财税学院)

【知识小贴士】

政府购买服务的各方主体

◇公益一类事业单位

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的规定，事业单位按照社会功能分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。其中，从事公益服务的事业单位又细分为公益一类事业单位和公益事业二类单位。公益一类事业单位，是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务。

◇承担行政职能的事业单位

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的规定，承担行政职能的事业单位，是指承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位，主要包括事业单位登记局、就业局、劳动仲裁机构、市政管理、环境监察等。

◇使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织

群团组织作为社会团体的一种，严格意义上说是党政管理语系中的概念，因此并没有法律定义。根据公开报道，一般理解为工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体的统称。根据，2006年中组部、原人事部联合印发的《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》可知，工会、共青团、妇联三个群团组织在全国各地基本上使用的是行政编制，但其他群团组织尽管参照《公务员法》管理，属于参公人员，是否使用行政编制或事业编制并不统一，也未界定。

◇农村集体经济组织

农村集体经济组织在《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规中都只提出了一个名词概念，而对集体经济组织的微观构成，即集体经济组织成员资格确定的标准却不够明确。

◇基层群众性自治组织

基层群众性自治组织这一概念，在我国制宪史上首次见于《中华人民共和国宪法》（1982年版）的第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”

（文字／昝妍）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。