印第安纳购买本州货政策解析

印第安纳购买本州货政策解析

屠新泉

与联邦政府实行明确的《购买美国货法》不同，绝大多数的美国州政府并没有制定购买本州货的法律，或者只是针对本州特别关注的产品或产业有特定的限制性采购政策，而印第安纳州则是目前所知唯一实行广泛的购买本州货物和服务的州。其特点和意义值得关注。

1、 新州长的决策

印第安纳州2008年的GDP为2550亿美元，在美国50个州中名列第17位，其每年的政府采购规模约在40亿美元。该州并未加入GPA，因此可以认为其政府采购在传统上较为保守，比较偏向本地企业。据估计，2005年前，该州的政府采购合同有60%左右授予本州企业。然而，2003年的一个事件使其政府采购制度变得更加内向。

2003年，印第安纳州政府通过公开招标，将升级失业保险数据系统的合同授予印度塔塔咨询公司的美国子公司，该公司的投标金额比另外两个美国竞争对手低810万美元。但是共和党人抓住这一事件，攻击时任州长民主党人Joe Kernan，指责其为理应帮助失业者的合同却导致印第安纳人的失业。最后迫于政治压力，印第安纳州政府取消了该合同，并赔偿塔塔公司近100万美元。在2004年的州长选举中，Kernan未能胜选连任，共和党人Mitchell Daniels继任州长。

2005年1月，新任州长Daniels在上任后的第一天即签署州长行政令，宣布实施“购买印第安纳”政策。该政策要求所有州政府机构从印第安纳企业的采购比例要从之前的60%提高到90%。Daniels州长的这一政策显然是有备而来，这不仅是修正前任州长政府采购政策的自然结果，也是其个人偏好和专长的结果。他曾经担任小布什总统的管理和预算办公室主任，该办公室正是美国联邦政府采购政策的核心部门。作为财政和采购专家的新州长，当然首先要在这一问题上展现自己的能力和政见。

2、 主要内容和特点

根据州长行政令，印第安纳州行政厅制定了“购买印第安纳”政策。政策的核心是要求所有州行政机构（包括公立医院和大学）应向印第安纳企业采购货物和服务。并规定，在授予或建议授予合同前，采购单位需要确认投标企业的身份，即它是印第安纳企业还是州外企业。如果合同将授予州外企业，则需要采购单位主管的确认和批准。州行政管理局还会对州外企业中标的采购进行审议。

这一政策的关键是如何认定“印第安纳企业”。印第安纳州议会在2005年通过法律规定，符合以下5个条件之一的企业可以被视为“印第安纳企业”：(1)其主要经营地点位于印第安纳；(2)其薪资的大多数发放给印第安纳居民；(3)其雇员的大多数是印第安纳居民； (4)其在印第安纳进行了大规模资本投资（指在工厂或设备上投资500万美元以上或支付租金250万美元以上）；(5)其对印第安纳有显著的积极的经济影响，达到以下指标之一即为符合这一条件：雇员数量、失业税、工资预扣税或公司所得税名列印第安纳前500位的公司。

可以看出，这一认定标准与传统的购买本国货或本地货政策有显著区别。如《购买美国货法》关注的是采购货物的原产地，其目的在于促进和扶持本国的生产。而“购买印第安纳”政策并不关心所采购货物的原产地，而是更关心供应商与印第安纳州的经济联系，特别是其对当地的就业和税收贡献。即使供应商所提供的货物并非在美国或者当地生产，但只要供应商在印第安纳州有商业存在或有重大投资行为，则它就可以被认定为印第安纳企业而得到相关政策优惠。从这个意义上说，购买印第安纳政策不是一种贸易保护政策，而是一种投资促进政策。据印第安纳州行政厅介绍，之所以采取这样一种模式，主要是考虑到在当前全球化生产的情况下，要认定一种产品的原产地或者来源构成十分困难，可操作性差。而且这一政策的主要目的并非保护特定的生产企业，而是鼓励有意投标印第安纳州政府采购的企业到当地设立分支机构或从事经营活动，进而促进当地就业和经济。不过，据了解，州办公厅正在研究新的优惠方案，旨在鼓励购买印第安纳货，即印第安纳企业供应的货物如果属于印第安纳本地生产，将获得额外优惠。

这一政策的另一个特点是，它不仅适用于货物采购，也适用于服务采购。《购买美国货法》并不适用于服务采购，而购买印第安纳政策以供应商为判断依据，则不受这一限制。因而，它的适用范围更为广泛。

投标企业首先要自我申报，并经审核认定是否属于印第安纳企业。凡是印第安纳企业，在印第安纳州的政府采购中可以享受以下价格优惠（主要用于货物采购）：(1)100万美元及以上的采购合同可享受1%的价格优惠；(2)50万-100万美元的采购合同可享受3% 的价格优惠；(3)50万美元以下的采购合同可享受5%的价格优惠。

而在竞争性招标评分过程（主要用于服务采购）中，印第安纳企业可最多获得25分的加分：其中属于印第安纳企业加10分，另外根据投标方案的“印第安纳经济影响”指数（主要根据其就业影响）来获得1-15分的加分。在评分制中，管理评估或质量占30分，价格占25分，少数民族或妇女企业占20分。

可以看出，是否属于印第安纳企业在货物采购中并不是决定性的，1%-5%的价格优惠不足以确保中标。这表明印第安纳州政府仍然要顾及政府采购的其他目标，特别是物有所值。但在服务采购中，10-25分的加分则具有更大的影响。事实上在服务采购中，对本地企业的偏好普遍要更明显。

3、 实施效果

据印第安纳州政府办公厅的统计，自2005年实施以来，“购买印第安纳”政策取得了立竿见影的效果，到2006年1月，印第安纳企业获得合同的比例就达到了73%，2007年1月已经达到84%，到2010年底，这一数字已经达到了90%这一预设目标。这一效果的实现不仅来自新合同更多地被授予印第安纳企业，还有一些过去被授予州外企业的合同被转授给本地企业。

从目前来看，“购买印第安纳”政策已经实现了预期的目标，但其结果对印第安纳州来说是好是坏还很难作简单地判断。应该说，和传统的购买本地货政策相比，“购买印第安纳”政策并不具有明显的贸易保护色彩，对货物的跨境流动没有显著的限制作用。而且，由于政府采购资金来自当地企业和居民贡献的税收，将其尽可能多地支付给当地企业在经济上也有一定的合理性，而在政治上则显然有利于政府。但任何一种歧视性的政策必然有其反效率的后果。最典型的例子就是前面提到的塔塔公司的合同，后来被授予一家总部位于印第安纳的企业，但是合同金额达到2400万美元（4年），比当年塔塔公司的出价（3年1520万美元）高出近60%。不过，或许如印第安纳州政府所宣称的那样，由于工作机会和经营活动留在了本地，由此产生的就业和税收效应从总体上可以弥补效率上的损失。从法律上看，这一政策显然违背GPA所要求的非歧视原则，但由于印第安纳州并未加入GPA，因而也并不存在违反国际义务的问题。而有意思的是，尽管这一政策对非印第安纳州企业构成了歧视，有可能违反相关联邦法律，但迄今并没有哪个州政府或企业提出质疑或申诉。

4、 启示

对中国而言，印第安纳州政府的这一实践有几个层面的启示。

第一，虽然我国加入GPA是大势所趋，我国政府采购将进一步遵循非歧视原则，但谈判仍需时日，而且即使加入GPA，对非GPA参加方国家，我国仍可保留歧视性措施。我国政府采购法规定的优先购买国货政策由于缺乏执行细则而形同虚设，而正在拟议中的国货标准则过于复杂，认定成本很高，在实践中很难操作，而且我国政府多次声明在政府采购中将外资企业视同中国企业。相对而言，“购买印第安纳”政策以企业为认定依据的做法更简便易行，也适应当前跨国公司全球化生产的形势，不妨加以借鉴。最关键的是，如果我国的政府采购政策从“购买中国货”向“从中国企业购买”转变，则会受到在华外资企业的欢迎，减轻国外政府在政府采购问题上对我国施加的压力，为我国加入GPA谈判赢得更多空间。

第二，印第安纳州政府采购并未禁止进口中国产品，通过与印第安纳企业合作或者寻求分包合同机会，中国产品和企业是有可能进入印第安纳政府采购市场的。虽然地方政府采购规模相对较小，但引起的国际关注较少，竞争程度相对也较小。特别是与印第安纳州有姐妹省（州）关系的浙江省，可以利用这一关系，推动浙江省的中小企业参与印第安纳州的政府采购招标。

第三，无论是否有明文法律或政策，政府采购偏向本地企业或产品是普遍现象，有其政治和经济上的合理性。即使在加入GPA的国家和地方政府采购中，真正的跨境采购也是非常少的，外国产品或企业多数都是通过在当地的分支机构或联营企业来参与政府采购投标。因此，一方面我国各级政府在实施政府采购时，在确保透明和公正的情况下，要考虑效率、竞争和其他目标的综合平衡。另一方面，在试图进入其他国家政府采购市场时，要注意方式、方法，要积极通过与当地企业的合作来实现对市场的渗透。

（作者单位：对外经济贸易大学中国WTO研究院 ）