关于借力第三方专业机构开展PPP项目绩效评价的思考

关于借力第三方专业机构开展PPP项目绩效评价的思考

■ 廖华 段雅纯 段万兵

PPP项目运营周期长、涉及利益主体多、资金体量大、专业技术要求高、不确定性因素大，风险高于一般项目，绩效评价是实现PPP项目物有所值目标的关键。当前随着越来越多的PPP项目进入绩效考核阶段，国家相关部委对PPP规范操作的要求不断完善，更加强调绩效考核机制的合理设计。PPP项目的绩效考核涉及整个生命周期，要追求PPP项目绩效考核的高效、专业、公平，引入第三方专业机构，提供全生命周期、动态的评价，就成为必然趋势。本文就借力第三方专业机构开展PPP项目绩效评价工作的问题作出一些探讨。

PPP项目实行绩效评价的必要性

开展PPP项目绩效评价，可以识别和管控项目全生命周期过程中的各类风险，及时纠偏，有利于改善政府支出绩效和更好实现项目整体公共服务目标。根据现有政策规定，传统预算支出绩效评价主要以评价财政资金的使用为主，因此多以财政部门和预算部门或单位为评价主体。PPP项目因利益相关者众多，绩效评价有其特殊性，对于评价主体的要求也与传统预算支出绩效评价不尽相同。从PPP项目本身绩效管理需求的角度考虑，在项目整个合作期内，统一由PPP项目的政府采购主体（即实施机构）作为牵头主体，引入相对独立的第三方专业机构，更有利于保证绩效评价的客观有效。

首先开展PPP项目绩效评价有国家政策导向为基础。绩效评价是PPP项目中政府向社会资本付费的主要依据，是评价社会资本提供公共服务质量及效率的依据，是PPP项目中利益和风险分配的核心。2013年，国务院首次引入第三方评估机制，产生了一定的“震慑”效应，也带动了第三方评估的热潮。中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确提出“力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”必要时可以引入第三方机构参与绩效评价”，国家层面对第三方机构参与预算绩效管理工作予以认同。

此外，国家部委出台的一系列PPP相关政策文件中不少都有提及引入第三方机构参与PPP项目绩效评价。如，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）提出，鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）提出，各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)提出，项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42号）提出，受益对象为社会公众的政府购买公共服务项目，应当积极引入第三方机构开展绩效评价工作，就购买服务行为的经济性、规范性、效率性、公平性开展评价，第三方机构依法依规开展绩效评价工作，并对评价结果真实性负责。

其次开展PPP项目绩效评价是现实工作的需要。政府部门和社会资本（项目公司）都对项目绩效评价有内在需求，但双方的目标既有共同点，也有差异性。政府部门希望以最少的财政支出获得最大的公共服务满意度，项目公司希望在提供最优服务的同时获得最大的投资回报率。PPP项目强调政府与社会资本方之间的平等合作，项目利益主体直接开展绩效评价无疑会受到所处地位的束缚，实践中政府的强势行政主体地位仍然在主导着项目的推进，可能影响绩效评价结果的客观性与公正性。因而，由政府方单方主导的绩效评价体系，不论是程序设置还是考核标准，都未必能充分反映社会资本方的合理利益诉求。政府方既是PPP项目的参与方也是评价者，既是运动员也是裁判员，容易造成实际操作中的矛盾与纠纷，也未能体现PPP模式所倡导的公私双方平等的契约精神。

另外，PPP模式的初衷之一就是“让专业的人做专业的事”，PPP项目的技术性问题较强，政府PPP管理机构人员不足、专业领域局限，政府实施机构同样缺乏相关的专业知识和操作经验，对项目进行绩效评价难免力不从心。而且PPP项目通常由社会资本方主导甚至全权负责项目的建设和运营，如果没有顺畅的监督和反馈机制，政府方对于项目建设和运行中存在的问题以及社会资本方的履约程度，一般只能对照PPP合同的约定，根据社会资本方传递的信息作出判断，对于表面的数据背后存在的问题关注不足、研究不深，也不能充分考虑社会经济环境变化对项目产生的影响，评价最终可能流于形式。

最后是专业机构可发挥专业优势助力PPP项目进行绩效评价。第三方机构通常指与政府没有隶属关系和直接利益关系，专业上具有权威性的组织。主要包括会计师事务所、资产评估机构、政府研究机构、高等院校、科研院所、社会咨询机构等。第三方专业机构因广泛参与市场上的PPP项目咨询管理，积累了丰富的同类项目管理经验。将绩效评价的具体工作委托给第三方专业机构，政府方只负责监督与管理工作，一是有助于进一步贯彻PPP项目所倡导的“专业的人做专业的事”的理念，借助第三方专业机构的知识与经验，提升PPP项目全寿命周期管理效率；二是能够增强评价工作的科学性、专业性，通过借用“外脑”，更多采用数据化、精准化的评价方式，为项目绩效管理提供技术支撑和专业参考，推动工作提质增效；三是可以提高评价工作的客观性、权威性，用更加客观、中立的视角，去审视、评价项目实施情况和效果，使绩效管理更有力度、更具权威。此外，随着时间的推移，PPP项目所面临的风险因素也不断变化，项目实施方案、项目合同中一些与项目实际脱节的条款会逐渐显露出来，这也需要第三方机构发挥专业性优势，借助行业同类项目的数据资料提出调整优化建议，实现全生命周期的持续考核与不断改进。

“选择”与“监管”第三方评价机构是绩效评价的关键

第三方评价是绩效管理的重要形式，弥补了传统的政府自我评价的缺陷，第三方评价机构因其专业性、独立性和权威性在PPP项目绩效评价中发挥着越来越重要的作用。如何选择好、监督好第三方机构，直接影响着PPP项目绩效评价的结果，进而影响PPP项目的规范实施和高效运营。

首先是如何选择第三方评价机构的问题。作为独立于PPP项目政府方和社会资本方的第三方专业机构，既可以是咨询机构，也可能是科研机构、专业公司。本人认为，选择合适的第三方机构应当主要从标准和程序等方面把握。

一是选择标准。第三方评价的优势和公信力来自评价主体独立、专业、权威的基本特征，三者缺一不可、彼此依托，是选择第三方评价机构的必备条件。“独立”是“第三方”最突出的特征，以不具有任何一方利益倾向的态度开展工作；“专业”一方面是指具备评价所需的专业技术，另一方面是指深入了解评价对象的特点，掌握被评价方工作的核心信息；“权威”是指源于专业技术和工作业绩的使人信服的威望。第三方机构一方面要具备相关的工程、审计、法律知识，另一方面还要具备与PPP项目相关的行业经验，才能对项目全过程绩效目标作出科学合理的评价。对于单个第三方机构难以具备PPP绩效评价所需的全部专业资质、技能的问题，也可以允许多个机构组成“联合体”的形式，共同对具体PPP项目开展绩效评价。

二是选择程序。政府方聘请第三方机构进行PPP项目绩效评价属于政府购买服务，因而应当遵守政府购买服务的相关程序要求。政府方要制定项目绩效实施方案，明确各方职责，组织专家、项目实施单位、项目公司及相关人员对工作方案和绩效指标体系进行讨论。可根据项目的特点，按照相关规定通过采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等采购程序，既能保证选取中介机构程序的规范性、公开性和竞争性，又可以保证选定的中介机构具备开展绩效评价的实力。同时，应鼓励社会资本方参与第三方评价机构的选择过程，最大限度保证所选取评价机构的中立性和独立性。

三是选择评价方式。政府方可以委托第三方机构进行绩效评价指标体系与基础报表体系研发、评价数据采集、问卷设计及调查、评价标准制定、实施评价、撰写报告等工作。第三方机构可以采取问卷调查、实地调研、察访核验、舆情跟踪、座谈交流和专家咨询等方式进行信息采集，运用成本收益分析、对比分析、对象评定、回归分析、案例研究、动态规划等评估方法，以翔实数据和充分论据为基础，定性分析与定量分析相结合，进行全面、客观、系统、深入的综合评价。评价结果是PPP项目全生命周期绩效管理的落脚点，要作为编制PPP项目年度预算、改进绩效和政府付费的重要依据。

其次是对第三方机构的监管问题。为确保第三方评价工作的质量，政府方必须加强对第三方机构参与过程的管理，并对其执业和履约情况进行追踪回访和监督落实，具体应注意以下三方面内容。

一是合同保障。PPP项目的绩效评价因项目特点不同而变化多样，为正确反映各方风险、适应项目需求，政府方应就绩效评价的内容和要求与选定的第三方评价机构反复酝酿、充分沟通，减少分歧、形成共识，以合同明确约束双方权利与义务，对于在工作中发生的执行障碍、争议、法律风险等情况，及时协商解决。政府方有权对第三方评价的技术方案的科学性、评价过程的规范性、评价结果的有效性进行质量控制；要确保社会资本方的复核权，社会资本方若认为第三方评价机构的评价结果有出入，有权申请复核。对于一般项目，评价费用可在政府方政府购买服务支出预算中安排；对于重大项目或多个项目一并开展评价工作的，财政部门宜单独安排预算。

二是过程监督。对第三方机构实施评价的行为进行全过程监督，杜绝评价中出现利益交换或人情面子行为。评价过程严格实施“痕迹”管理，综合运用文本记录、录音和录像等手段进行记录，确保评价环节和细节均可倒查。若发现任何徇私舞弊或有损公平公正原则的行为，应立即依法予以纠正。第三方机构完成受托内容后，政府方要审核服务结果和工作报告，就其工作情况、服务态度、职业道德、行业规范等事项作出考评。另外，政府方要做好信息公开工作，及时充分地将评价机构、评价标准、评价结果等内容向社会公开，自觉接受社会监督，以此来倒逼整个评价过程的客观中立与科学严谨。相关部门要加强行业监管，及时处理投诉举报，严肃查处暗箱操作、利益输送、弄虚作假等违法违规行为，依法依规对违规评价机构进行处罚。

三是信用建设。加强评价机构信用信息的记录、使用和管理，将第三方评价机构的信用信息纳入共享平台，对于不讲信誉、不守合同、不讲道德，服务质量低劣的第三方机构及其工作人员，建立行业黑名单制度，其行为记入社会信用记录，在一定期限或者永久不得进入包括PPP绩效评价在内的政府购买公共服务第三方评价市场。而对于讲信誉、守合同，服务质量高的第三方机构及其专业人员，给予相应的奖励、鼓励，促进政府购买公共服务第三方评价工作的健康发展，形成良好的业务发展生态环境。

（作者单位：廖华，湖北工业大学；段雅纯，南昌大学公共管理学院；段万兵，湖北省宜昌市夷陵区财政局）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。