产业扶贫如何开展绩效评价

产业扶贫如何开展绩效评价

——以山西省L县为例

■ 于慧

放眼改革开放几十年的扶贫经验，产业扶贫以其有效性、益贫性和持续性，在注入地方经济活力、改善基础设施等方面取得了一定成绩。山西省作为我国农村贫困程度较深的省份之一，是消除相对贫困的重点和难点。本文采用定量和定性相结合的方法来具体分析山西省L县产业扶贫方面的具体表现，对其进行绩效评价，真正找到其产业扶贫背后隐含的问题，并力求提出有针对性的对应良策。

L县产业扶贫绩效评价体系及实证分析

本文根据《财政专项扶贫资金绩效评价办法》（财农〔2017〕115 号），结合山西省L县目前产业发展现状和产业扶贫难题，重点从以下几个方面来考虑扶贫资金绩效：一是产业帮扶的带动效益如何；二是从可持续性角度来看，产业扶贫能否有效带动扶贫工作发展，贫困户是否参与进去并产生持续收益能力；三是扶贫资金的支出合规性。通过对L县特色产业现状进行分析，主要以产业带动帮扶、区域协调及多元主体扶贫体系建设、产业扶贫参与程度、资金监管及使用合规性4个方面为二级指标来构建L县产业扶贫的绩效评价指标体系，并在这4个准则层下来探讨具体指标层。

产业带动帮扶。政府在这一过程中起着毋庸置疑的引导和辅助作用，然而除此之外，贫困户等其他主体也是重要主体，要在政府的指导下，充分发挥市场和社会的力量，引导多方主体带动产业扶贫。

区域协调及多元主体扶贫体系建设。贫困人口增收是衡量产业扶贫工作成效的基础，简单来讲就是贫困户从中收益多少。产业扶贫的真实效益易被产品产量增长的表象美化，在评价和实地调研中更应关注增产与增收的关系。

产业扶贫参与度。从参与这一行为来看，较大的主体应该是贫困户，产业扶贫模式本质上属于参与式扶贫，故在产业扶贫中，贫困户不仅是受益主体，同时也是参与主体。但贫困户因资源禀赋差，主体意识不强，在产业扶贫中常常处于被动局面。

资金监管及使用合规性。对于资金的使用是监管的重点和方向，同时在此基础上，我们也应该看到的是，这一资金更多的是减贫、脱贫的“助推剂”。本次实地调研中，笔者通过借鉴以往扶贫资金的监管经验，尝试探索目前扶贫资金的使用在实际使用过程中遇到的问题和困境，并且通过总结和分析来进一步分析形成这一现象其背后的原因，从而使得扶贫效果能够据此真正得到显现。

结论

产业带动帮扶效益较好。L 县通过实施马铃薯产销一体化示范基地建设，为产业精准扶贫起到了典型示范作用。全年生产一级种薯9600万斤，可供40万亩马铃薯用种。选育推广适应本地的抗病晋薯16号6个脱毒品种。脱毒种薯覆盖率达到90%，平均增产30%，带动3万余户薯农、1万余户贫困人口，人均增收600元以上。全县从事种薯繁育的4996个贫困人口靠“订单”人均增收2090元。其中3263人，人均收入超3000元。再加上人均种植1亩绿色薯，有近5000人靠马铃薯产业达到人均纯收入3426元，实现稳定性脱贫。

区域协调、多元主体扶贫体系建设情况一般。L县通过实施“五统一”和马铃薯、枣木香菇等种植培训，提高了农作物的产量。但由于近年来马铃薯价格下降，农业生产成本增高等原因，在这种情况下，贫困户收入很难有较大增长，甚至出现增产却不增收的现象。根本原因在于，农产品多为初级产品，精深加工产品少，产销一体化建设不足，农作物只能以低价的初级产品销售，价格受市场影响较大，应加大力度引入电商销售、产品深加工等多渠道多平台销售模式。此外根据财政部《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》要求，当地相关部门应做好统筹协调，在一定程度上灵活确定各单位采购方式，例如确定并预留本部门各预算单位食堂采购农副产品总额的一定比例定向采购贫困地区农副产品，提升扶贫实际效果。

产业扶贫参与程度低。产业扶贫工作依托当地产业特色，能够起到扶贫示范引领作用，且形成了扶贫和扶智相结合的有利氛围。但是目前，贫困户普遍缺乏主观能动性，对政府补助和政府引导的依赖性极强。而政府在扶贫工作中往往习惯性起主导作用，常忽视贫困户的主体性，使得贫困户在自己的主观能动性方面出现缺失，贫困户往往怕投错了项目，让资金打了水漂，所以“等、靠、要”的思想较为严重。因而靠政府投资拉动的扶贫项目，往往难以持久，很难解决“扶真贫”和“真扶贫”问题。

资金使用违规现象频发。尽管已经三令五申，但还是有人会产生较为错误的理解，对于这一资金的认识不足，仍然会在实际使用的过程中随意更改用途，将扶贫资金挪作他用，最终损害了贫困户的利益。

建议

打造多元主体参与的产业带动模式。实现以增收为核心的可持续发展机制产业扶贫是脱贫攻坚的关键，要想实现从“输血”到“造血”的转变必须加快推动“一镇一品”或 “一村一品”格局建设，引入符合本地特色的企业，提倡多元化创收。彻底解决农民靠天、靠市场吃饭，增产却不增收的问题。注重发挥农民的主体作用及市场主体带动作用，帮助贫困户培养自身能力。一是充分发挥“四带一自”模式，引入适合当地工业的控股公司，扩大农产品链，发展工业生产产业。建立企业、合作和贫困群体的利益联动机制。在改善马铃薯链条方面发挥重要作用。二是开发产业扶贫新业态。例如，L县可运用“土豆花开”旅游文化月活动通过“景区景点+农家乐+贫困户”等模式，将贫困户融入旅游产业链。

加大贫困户产业扶贫参与程度。贫困户脱贫致富的发展意愿和参与的主动性是决定产业扶贫项目效益的关键因素，也是项目实施的重要基础。贫困户因地制宜地选择扶贫项目，激发贫困户参与积极性，鼓励贫困户参与项目技能培训，对愿意学习新技能和引进、推广新品种的贫困户，给予补助或奖励。龙头企业、产业基地等产业组织要积极提供就业岗位，使贫困户参与到产业链的各个方面，做到学以致用。最后，政府、企业等有关责任主体应实时跟进，检查贫困户产业生产现状，在生产过程中给予贫困户技术、种薯等方面的支持，并起到督促作用。总之，产业扶贫项目尤其需要政府、企业、贫困户之间形成良性的互动配合与协调。

加强县级扶贫领域项目资金监管。建议县级财政部门成立涉农扶贫资金核算中心，建立扶贫资金统一流向、统一调度、统一核算制度，规范统一资金管理办法，对资金的公示、拨款、报账等程序予以说明，从制度上堵塞漏洞，防止扶贫资金滥用。利用信息技术手段，建立扶贫资金动态监控平台，将各级各类扶贫资金统筹纳入管理台账，实行精细化管理，全面覆盖资金安排、拨付及使用进度，跟踪了解项目立项、公示、招标、建设等情况和绩效目标实现情况，发现问题及时纠偏，重点抽查。结合政务公开来提升资金公开、公示的透明度，健全行政监督、舆论监督及社会监督三位一体的扶贫资金监管体系。

（作者单位：中诚政融（北京）有限公司）

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