浅谈对《政府购买服务管理办法》的几点认识

浅谈对《政府购买服务管理办法》的几点认识

■ 刘跃华

日前，财政部令第102号《政府购买服务管理办法》（以下简称102号令）已经公布，并将于2020年3月1日起施行。尽管原来财政部、民政部、工商总局在2014年曾联合出台过《政府购买服务管理办法（暂行）》，但究其对政府采购购买服务的重要性和法律层级、法律效力远不能与102号令相比。102号令很清楚地说明政府采购购买服务的广度、深度和强度，这是政府采购一个新的里程碑值得称赞。以下，本人将对102号令的几个方面，谈一下个人的理解。

政府购买服务的程序和方式

102号令第二条规定“本办法所称政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”本条指出政府购买服务应按照政府采购的方式和程序来执行，那么政府采购的方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购和竞争性磋商六种方式，无论采用哪一种方式都必须按照法定的采购程序去执行。

政府购买服务的原则

102号令第三条规定“政府购买服务应当遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效原则。”所谓预算约束是采购人的选择服务对象不仅取决于采购人的偏好，还要受到采购人的支付能力和市场价格的限制；所谓以事定费是指干多少事拨多少经费，用这些经费来干事，然后按照要干的事来确定需要多少岗位，再按照这些岗位来聘用人员；公开择优就是遵循公平、公正、公开、全面考核、综合评定，选择优秀主体承担政府购买服务的对象；诚实信用是民法的基本原则之一。它是正义理念在民法的具体化，是在遵守交易道德基础上谋求当事人之间的利益平衡，以及当事人与社会的利益平衡，这里是指采购人和政府购买服务的提供商双方应保持的利益均衡；讲求绩效是指“花钱必问效，无效必问责”，把钱用在刀刃上，杜绝多用钱少办事或不办事，把政府购买服务的落脚点放在投入产出比上，使政府购买服务真正做到少花钱、多办事。

政府购买服务的购买主体

102号令第五条规定“各级国家机关是政府购买服务的购买主体。”这里特别要注意与《政府采购法》第十五条规定“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织”有明显的不同。本人认为102号令单指的各级国家机关应该包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关等。如地方党委、地方各级人民代表大会和人民政府、各级人民法院、检察院等，行使国家权力、管理国家事务，以及经费由财政预算参与社会事务的管理，履行管理职能参公管理单位。这里没有将事业单位和团体组织列入政府购买服务的序列，应该是事业单位和团体组织改革趋势所为，即原来履行行政职能的事业单位改制为行政机构，从事生产经营的事业单位由划入企业管理，从事公益服务的改制为公益事业单位，很多团体组织与事业单位存在竞合，也将随之改变其属性。因此，102号令作出这样的规定应该符合党中央、国务院关于事业单位改革路线，并非毫无目的。

政府购买服务的承接主体

102号令第六条规定“依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。”本条的承接主体较为复杂，本人将一一作出如下解释：

企业一般是指以盈利为目的，运用各种生产要素（土地、劳动力、资本、技术和企业家才能等），向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的法人或其他社会经济组织；包括独资企业、合伙企业和公司制企业，而公司制企业是现代企业中最主要的最典型的组织形式，如有限责任公司、股份有限公司等。

我国社会组织又称民间组织、非营利组织，对应国外一般称为非政府组织，在我国是指政党、政府之外的各类民间性组织，主要包括：冠以协会、学会、研究会、商会、促进会、联合会等名称的，基于一定社会关系形成的会员制组织—社会团体；由民间出资成立的，直接提供各种社会服务的各种民办学校、医院、福利机构等非会员制组织—民办非企业单位；基于一定财产关系而形成的财团性组织—基金会；部分中介组织和社区活动团队。102号令突出指明由财政拨款的群团组织不包括其中，群团组织是“群众性团体组织”的简称，是当代中国社会团体的一种。中央机构编制委员会办公室管理机构编制的群众团体有中华全国总工会、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会等22家。

公益二类事业单位面向社会提供公益服务，按照政府确定的公益服务价格收取费用，其资源在一定区域或程度上可通过市场配置。如普通高等教育机构、非营利医疗机构等。

农村集体经济组织有两个层面内容：一是由原人民公社组织演变过来的。如乡镇（街）集体经济经营实体（如公司、联合社等）村经济合作社、村股份经济合作社、自然村组经济实体等。二是新型联合组织。如农民专业合作社、专业农场（庄）、其他合伙农村企业等。

基层群众性自治组织是我国在城市和农村按居民的居住地区建立起来的居民委员会或者村民委员会，是城市居民或农村村民自我管理、自我教育、自我服务的组织。

具备条件的个人应该是指个体工商户和农村承包经营户，他们均具有一定的经营服务的形式、场所和范围等必备条件。

政府购买服务的内容

102号令第九条规定“政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。”2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，提出了以幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等为统领，提出了涵盖公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等9个领域的国家基本公共服务质量要求，以上公共服务的基本内容，政府履职辅助性服务根据2017年出台的《财政部政府购买服务指导性目录》，规定的二级目录有财务会计审计服务、课题研究和社会调查、绩效评价、监督检查、机关信息系统建设与维护、后勤服务、项目评审评估、会议和展览、工程服务、咨询、技术业务培训、法律服务等，三级目录有聘请专家或委托专业机构协助开展会计及审计工作、聘请专家或委托专业机构协助开展财税改革相关课题研究工作、聘请专家或委托专业机构协助开展财税改革相关社会调查工作、聘请专家或委托专业机构协助开展预算绩效评价相关工作、聘请专家或委托专业机构协助财政预算监管工作、聘请专家或委托机构协助各类财政信息系统的建设与维护、办公设备维修保养服务、物业、安全、印刷、餐饮等服务、聘请专家或委托机构协助开展评审、会务服务、展览服务、办公楼维修改造工程监理服务、聘请专家或委托机构协助开展财税工作相关咨询服务、办公楼维修改造工程造价咨询服务、聘请专家或委托机构协助开展专业知识培训服务、聘请法律顾问、聘请律师事务所协助工作、诉讼业务服务、见证及公证服务、档案管理服务、翻译服务、国际组织在华项目办、秘书处运作服务、银行服务、宣传服务、场地租赁服务等。

政府购买服务的执行人

102号令虽然没有直接明确政府购买服务的具体执行人，但在第十九条中规定“政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理，包括集中采购目录及标准、采购政策、采购方式和程序、信息公开、质疑投诉、失信惩戒等，按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。”其中的“集中采购目录及标准”的规范间接告诉我们执行政府购买服务的具体执行人是集中采购机构，因为《中华人民共和国政府采购法》第十八条规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”。如此看来，102号令已经明确政府购买服务必须列入集中采购目录，而集中采购目录的执行人就是集中采购机构。

（作者单位：湖南省公共资源交易中心）

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