美国紧急采购重点突出“特殊性”和“灵活性”

【美国紧急采购政策介绍系列专题报道⑴】

编者按：近期，我国突发“新型冠状病毒感染的肺炎”疫情，“紧急采购”的话题也随之得到社会多方关注。政府采购领域相关专业人士也在探讨如何在紧急情况下提升疫情防控、患者救治的采购工作。在此背景下，本报将对美国紧急采购政策、法规等进行系列专题报道，以期为我国政府采购相关制度的完善提供借鉴。

美国紧急采购重点突出“特殊性”和“灵活性”

美国《联邦采购条例》（“Federal Acquisition Regulation”，简称“FAR”）C篇第18章对紧急采购的原则和程序作出了统一规定，其中重点突出紧急采购中的特殊性、灵活性特征。下文是《联邦采购条例》C篇第18章内容的摘编，供读者参考。

18.0节 美国联邦政府紧急采购范围

美国联邦政府紧急采购具有特殊性和灵活性权利，这些权利的目的在于简化一般情况下的政府采购程序。这其中既包括一般情况可用的权利，也包括紧急特殊情况下可用的权利。本节内容所指的灵活性权利并不排除《联邦采购条例》第3章中关于“不当商业行为和个人利益冲突”中的规定和限制。此外，在特殊情况下，相关机构可在《联邦采购条例》中补充授权政府采购执行机构的其他特殊性、灵活性权利。

18.001 美国联邦政府紧急采购定义

“紧急采购”是指由紧急采购的执行机构或执行机构负责人确定的，为美国行政机构所采购的货物或服务活动。这些活动被赋予了一些特殊性、灵活性的权利可用于支持《联邦采购条例》中第2.101条款中定义的“紧急行动”。所谓“紧急行动”包括：旨在维护美国国家利益，防御网络、核、生物、化学、放射学等攻击或从攻击中恢复；支持美国国务卿或美国国际开发署署长的请求，为国际灾难提供便利援助；美国总统发布紧急声明或重大灾难声明。

第18.1节 如何获得紧急采购时适用的权利

第18.101 总则

《联邦采购条例》包括许多紧急采购时适用的权利。当满足某些条件时，采购执行机构便可以使用。获取这些权利不需要紧急声明或指定的应急操作。

18.102 无需注册“奖励管理系统”的情况

以下情况下供应商提交报价时，无需在“奖励管理系统”(System for Award Management,简称SAM)中注册：由于异常迫切的紧急情况而未进行全面公开竞争而被授予合同时；被授予的合同内容关于军事行动部署；被授予的合同内容涉及美国国内、偏远地区、美国国务院指定为危险区域内为进行外交或业务发展活动的工作；紧急行动。

18.103 可不等待公告时间

紧急情况下，如果采购方要等待公告信息，那么联邦政府将因等待信息所拖延的时间而受到严重损害，不能及时进行救援。因此，紧急情况下，政府采购活动可以不做采购公告或合同公告。

18.104 紧急情况下可免除政府采购竞争

紧急情况下要简化采购程序，因此紧急采购可以不使用公开招标和竞争性采购方式，包括在竞争后只有一个合格供货商响应。它适用于非正常情况、突发情况、国家安全等全国紧急状态或涉及国家利益情况。

18.105 采购预案准备

根据联邦供应计划、多机构一揽子采购协议，美国联邦所有行政机构都应当备有紧急情况采购预案。根据以往或其他地区所遇到的危险情况，判断所需货物或服务的内容，制定紧急情况采购预案。行政机构可以通过与供应商签订预采购计划意向书。采购双方预先协商的采购合同内容须包含：采购方式、合同条件、订单内容、支付方式以及供应商可以快速响应的特殊条款等。

18.106 从联邦监狱工业公司的采购非强制性

从联邦监狱工业公司（Federal Prison Industries,简称FPI）的采购不是强制性的。紧急情况的采购合同需要立即交付或履行，可以不在联邦监狱工业公司进行采购。

18.107 “能力第一计划”的采购规则可更改  

“能力第一计划”（Ability One）是指美国联邦政府向非营利部门采购其参与生产的产品，来解决盲人和重度残疾人的就业及福利的一项计划。但是，当遇到紧急情况，需要更改“能力第一计划”采购规则。更改规则时无须向非营利部门的供应商进行通知说明。    

18.108 对供应商的要求

发生紧急情况时，采购合同只能授予那些完全符合法律规定要求的供应商，包括：合法用工、生产、纳税，无欺诈、贿赂等违法行为。对供应商的要求不能因为紧急状态而改变，对质量的特别要求和币值的规定可以根据情况和地区的不同而变化。

18.109 优先权和分配制度

优先分配制度（Defense Priorities And Allocations System，简称DPAS）是指为了支持已批准的国防、应急准备和能源计划，该制度的建立是为了在发生国家紧急情况时促使快速的工业动员。

18.110 单一来源采购

对于不超过简化采购门槛的紧急采购，行政机构在某些情况下可以进行单一来源采购。但是，单一来源采购必须有书面文件，包括技术要求，对价格合理性的说明。每一项判断都应当有充分的信息佐证，说明必须如此的理由。

18.111 口头征求建议采购

在某些条件下，可以口头征求建议采购。口头征求建议采购是一种相对比较自由的采购方法，可以允许采购官同供应商或承包商进行谈判。采购官谈判内容需包括：口头征求建议采购的原因、采购需求、采购价格、供应商联系方式、履约具体日期等。

18.112 信函合同

当行政机构要求供应商立即开展履约时，可以使用信函合同方式进行政府采购。信函合同是行政机构事先预备好的书面合同，可以马上授权供应商即刻开始生产货物或提供服务。（编者注：信函合同的适用条件必须包含：行政机构为切实满足国家的利益；可以提供给供应商一个有约束力的承诺；没有足够充分的时间来洽谈一个成熟的合同；供应商必须立即开展生产或服务；信函合同在紧急情况下具有可行性、完整性和确定性。信函合同仅适用于订立合同的负责人或被授权人书面决定其他类型的合同都不适合的情况。信函合同不得在法律规定应采用竞争性缔约时不经竞争而达成；不得被修改用来满足新的采购需求，除非这一采购需求与当前的信函合同的内容是不可分的，所有的修改都应符合一个新的信函合同的要求和限制。）

18.113 机构间合作采购

紧急情况下，可授权机构间采购。某些需要货物或服务的行政机构可以通过另一行政机构的签订采购合同获得所需货物或服务。也可行政机构之间以合同形式联合采购、委托采购。

18.114与小型企业管理局（“8（a）计划”）签订合同

合格的“8（a）计划”供应商既可以通过单一来源方式获得紧急采购合同或也可以通过小型企业管理局(The U.S. Small Business Administration,简称SBA)获得合同。（编者注：美国作为较早实施政府采购的国家，其政府采购中小企业政策在促进美国中小企业的发展方面起着极为重要的作用。其中有一种被称为“8（a）计划”的预留方式，即中小企业管理局先与采购部门达成合同，然后再由中小企业管理局向小型企业转包。由于该计划规定在《小企业法》第8（a）条，故被称为“8（a）计划”。适用“8（a）计划”的小型企业由SBA确定，“适用8（a）计划”下小型企业的采购则由SBA与采购部门共同确定。）

18.115“过去未充分利用的商业领域计划”的小型企业可获单一来源奖励

紧急采购合同可单独授予“过去未充分利用的商业领域计划”（Historically Underuterlized Business Zone，简称HUBZone）的小型企业，用来帮助美国边远地区、农村社区以及印第安保留区中等地的小型企业在获得联邦承包机会方面拥有优先权。（编者注：HUBZone计划旨在鼓励中等收入和高失业率地区的经济增长和发展。据悉，美国边远地区、印第安保留地、军事基地等地因关停、产业转型或外迁因素，经济萧条、失业增加、人口流失。为了帮助此类地区发展经济，美国国会在1997年通过小企业再授权法案制定了HUBZone计划，规定联邦政府的外包合同优先考虑HUBZone计划的合格企业，争取这些企业所承包的合同金额达到全部联邦优惠合同总额的3%，并且将该计划纳入SBA的工作范围。HUBZone计划中合格的小企业在联邦政府合同招标过程中，既可以参与多个公司的竞标，也可以在没有其他竞争者的情况下，以唯一投标者的资格中标。而且它们在多个公司竞标的情况下，可以享受10%的竞价优惠。企业要符合HUBZone计划的联邦政府合同竞标资格，除了必须位于HUBZone计划区域之外，还要符合SBA关于小企业的一般性标准。除此之外，它还必须至少有51%的产权为美国公民所有，或者是属于社区开发公司、农业合作社或印第安部落。为了防止出现在HUBZone计划边界之内开设公司，但是招收区域外的职工的情况发生，限定合格的企业必须有至少35%的员工居住在HUBZone计划地区。）

18.116 伤残退伍军人所有的小型企业可获单一来源奖励

伤残退伍军人所有的小企业（Service-Disabled Veteran-Owned Small Business，简称SDVOSB）是指，拥有主要股权的一位或多位伤残退伍军人运营、管理和控制的小型企业。紧急情况下，采购方可以以唯一投标者的资格中标合同授予伤残退伍军人所有小型企业。具体情况如下：采购方没有期望会从两个或两个以上伤残退伍军人所有小型企业那里得到合同要约；采购金额不超过650万美元且合同内容满足北美工业分类系统（North American Industry Classification System，简称NAICS）规定的制造要求；采购金额不超过400万美元且合同内容满足任何其他NAICS的要求等。

18.117授予在经济上处于不利地位的妇女拥有的小型企业的奖励

紧急采购合同可以根据竞争性或唯一来源授予经济上处于劣势的女性拥有的小型企业（Economically disadvantaged women-owned small business，简称EDWOSB）和女性拥有的小企业（women-owned small business简称WOSB）。WOSB计划的目的是确保妇女所拥有的小企业有平等的机会参与美国联邦政府采购活动。在经济上处于劣势的妇女拥有的小型企业（EDWOSB）的活动隶属WOSB计划的子类别。

18.118 审批

紧急采购时的审批通常应是前瞻性的，但在紧急情况下，也可以追溯审批。

18.119 贸易协定

《联邦采购条例》第25节第4项中的政策不适用于未在完全公开竞争下授予的采购合同。如，美国国会在《乌拉圭回合协议法》（第103-465号公法）中批准的《世界贸易组织政府采购协议》（WTO-GPA）；自由贸易协定（FTA）；《美国贸易协定法》；《加勒比海盆地经济复苏法》；《美国-以色列自由贸易区协定》；《民用飞机贸易协定》。

18.120 根据《北美自由贸易协定》使用专利技术

紧急情况下使用专利技术可以不需要授权。

18.121 投标保证金

紧急情况下收取投标保证金不符合政府的最大利益，经过采购合同官总管的批准或经过采购机构领导批准的采购项目，可以免除投标保证金。

18.122 预付款

紧急采购项目，经过采购合同官总管的批准，或经过采购机构领导批准，可以授予供应商预付款，这些预付款可以在授予密封投标合同或谈判合同时或之后支付。即使投标邀请中未包含预付款规定，投标人也可以在合同授予之前或之后要求采购方支付预付款。但是，采购方应拒绝任何要求提供预付款为基础的投标。当供应商要求支付预付款时，采购方可以签订合同并提供规定的预付款金额；如果供应商实际上不需要预付款，则在不提供预付款的情况下签订合同；如果供应商拒绝了预付款要求，并且合同的要约人无法获得足够的履约资金，采购方则应拒绝授予合同。

18.123 无抵消承诺

在国家发生紧急情况或自然灾害时，使用无抵消承诺可能有助于国防建设。采购方的任何合同，除已全额付款的合同外，仅可在采购方负责人确定需要时才包括无抵销承诺。使用无抵销承诺可能有利于国家紧急防控时；有利于国家紧急情况或自然灾害时。使用无抵销规定可以促进合同履行的私人融资。但是，如果要约人的债务严重影响到美国国家利益，采购方应考虑将无抵销承诺纳入特定合同是否符合美国的最大利益。在这种情况下，合同订立的官员应咨询负责收账的行政机构官员。

18.124 可免除电子资金转账

对于满足特殊和迫切需求的紧急采购活动可以免除电子资金转账。

18.125 向GAO抗议

美国国会的联邦问责署(GAO)是受理供应商抗议(投诉)的权威机构。该机构与作为采购机关的行政机构没有行政隶属关系，独立性强。供应商抗议一般先向采购单位的合同官提出，合同官可以接受抗议（抗议生效），也可以抵消抗议（不接受抗议）。抗议生效的，政府机构应采取相应的修正措施，对抗议结果不满意的，供应商可以继续向联邦问责署抗议。供应商对采购文件的抗议须在递交投标书之前提出，对采购过程、采购结果的抗议须在10天内提出（其中要求改变采购结果的抗议须在5天内提出，向法院提出抗议须在3-5个月内提出），合同官须在30天内回应，GAO须在100天内提出意见。一般情况下，在GAO调查结果通知之前，行政机构不得授予合同。紧急情况下，在联邦问责署收到供应商的抗议后，政府采购官员可以推翻上述程序，在供应商向联邦问责署抗议时，签订合同的政府官员可继续签订合同。

18.126 供应商免费租用政府财产

紧急情况下，属于联邦紧急事务管理局批准并符合某些标准的政府计划里的政府财产，供应商可免费租用。

18.127 非常规合同行为

《美国公共法案》对特别紧急权限做了以下规定，在紧急情况下的非常规合同行为包括未经审议修改合同；纠正或减轻合同中的错误；形式化非正式承诺。

第18.2节 紧急情况采购灵活性权利

18.201 紧急情况的定义

“紧急情况”是指，由国防部长批准的武装部队人员正在或可能参与针对美国敌人或敌对军队的军事动作、行动或敌对行为；总统或国会宣布的战争或国家紧急状态。

18.202 紧急情况的防御和恢复重建

当行政机构负责人确定某些货物或服务来抵御网络、核能、生物、化学或放射性攻击或从这些攻击中恢复重建时；提供国际灾难援助时；支持紧急情况或重大灾难时，小额采购门槛就会提高。美国政府采购按照采购金额的大小分为四类：大型采购、中型采购、小型采购以及微型采购。微型采购是指使用简化的采购程序来采购货物或服务，其总金额不超过微型采购的门槛。美国微型采购的门槛为3500美元。对于紧急情况，行政机构可采购的货物或服务高于该门槛价。

（编者注：对于紧急情况单一来源采购，美国法律也限定了审批权限：15万美元-65万美元之间的采购合同，由合同官审批；65万至1300万美元之间的采购合同，按《联邦采购法》规定的权限审批；1300万至6400万美元之间的采购合同，由采购部门负责人或法律规定的责任人审批；6400万以上的合同由采购机构最高执行人负责审批。）

18.203 紧急情况声明或重大灾难声明

当美国总统根据《罗伯特·斯塔福德灾难救助和紧急援助法》发表声明时，在承包重大灾难或紧急援助活动时，将优先考虑当地组织，公司和个人。招标合同中可以采用地区偏好设置或评审偏好设置。

18.204 “人道主义”或“维持和平行动”

“人道主义”或“维持和平行动”是指根据《联合国宪章》第六章或第七章支持提供人道主义或外国灾难援助或支持维持和平行动的军事行动。该术语不包括常规训练，部队轮换或驻扎。当机构负责人确定要采购货物或服务用于“人道主义”或“维持和平行动”时采购门槛价也可提高。

18.205 其他紧急采购政策

《国家应急反应框架》（National Response Framework,简称NRF）是美国如何对国内所有灾害的紧急情况开展应急反应工作的指南。（编者注：《国家应急反应框架》阐述了指导应急反应体系运作的五大原则，一是各应急反应机构（联邦、州、部落和地方各级政府、私营部门、非政府组织）之间要建立协作伙伴关系；二是实行分级反应，使突发事件尽可能在最低管辖层得到处理，低层能力不足时，再向上一层寻求支援；三是建立具有扩展性、灵活性和适应性的反应能力；四是利用突发事件反应指挥系统实行统一指挥，统一行动；五是做到积极准备，常备不懈，有效地预测管理风险。）

联邦政府采购政策办公室(OFPP)出台的《紧急采购指南》。（编者注：该指南是在美国采购官协会的组织下，由美国联邦采购政策局、应急与恢复工作组共同起草制定，由美国总统办公室、预算管理办公室和联邦采购政策办公室联合签发的采购行为规范。）

（昝妍/编译）

【相关介绍】

美国政府紧急采购简介

美国没有专门的政府采购法，与政府采购相关的法律约有500部，为了便于执行和操作，美国联邦政府将散见于众多法律之中的有关政府采购的规定加以综合和细化，形成了《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation,简称FAR）。FAR对联邦政府的采购计划、采购方式、合同类型、采购合同管理、采购合同条款及合同格式等，都作出了明确而又详尽的规定。在实践中，除了美国联邦航空管理局（Federal Aviation Administration）、美国造币局（United States Mint）等少数行政机构外，联邦政府其他行政机构及国会的政府采购统一由美国联邦总管理局(General Services Administration，简称GSA)负责。在紧急灾害和重建工作中，与政府采购合同管理相关的行政机构主要包括:GSA、美国联邦紧急措施署(Federal Emergency Management Agency，简称FEMA)以及美国陆军工程兵（U.S. Army Corps of Engineers，简称USACE）。此外，美国审计署(General Accounting Office，简称GAO)负责对灾后救助和重建工作的采购合同进行审计，评估采购计划并提出建议。

上述行政机构的具体职能以及在紧急采购中的具体工作任务分别为：

美国总统预算管理办公室（The Office of Management and Budget，简称OMB）下设联邦政府采购政策办公室（Office of Federal Procurement Policy，简称OFPP）与美国联邦总务管理局（GSA）共同拟定《联邦采购条例》的修订和指导实施，并指导和督促各行政机构依法采购，同时还负责制定合同官的培训标准和内容。

美国联邦总务管理局（GSA）是美国联邦政府采购部门，负责与各类商业企业订立各种长期的政府采购合同，以总额折扣定价的方式为政府采购数以百万计的商品和服务，还负责制定联邦政府的节省开支政策。

联邦紧急措施署(FEMA)是一个独立的、直接向总统负责的机构，其任务是在灾害发生时做出反应，制定计划，恢复受损场所，减轻灾害损失，并防止将来的灾害。FEMA总部设在华盛顿，全国各地都见建立了分中心。美国联邦紧急救措施署由署长负责，下设地区执行局、快速反应和恢复局、联邦保险与减灾管理局、美国消防局、外部事务局、信息技术支持局、资源管理与计划局。FEMA每年向国会申请年度预算，主要用于评估损失、提供灾害援助、促进建筑设计和施工质量、尽量减少灾害损失、通过开展培训，提高防灾能力和减少损失、帮助社区制定防灾计划、采购措施减少未来的灾害。

美国陆军工程兵部队(USACE)是隶属于美国联邦政府和美国军队的机构，一共有3万多文职人员和6百多军人，是世界最大的公共工程、设计和建筑管理机构。USACE的主要工程职能为：规划、设计、建设、运营和管理水资源及相应的土建工程(发电、航运、道路、防洪、疏浚、环境保护、灾难响应等)；陆军和空军军队设施设计、建设及管理；开展技术研究和开发活动，为国防及联邦的其他机构提供设计和施工管理和技术支持。USACE在紧急采购中的任务是制定方案和组建应急小组，并把具体责任分派给小组成员，以执行FEMA在灾前安排的各项任务。

美国联邦审计署（GAO）是独立于联邦政府机构，直接隶属于美国国会。其主要职能是审计联邦政府财政预算执行结果，审查联邦各部门和公共机构的内部财务状况及其合法性、合理性及其经济效果。为了强化总审计署协助国会对预算进行审计的功能，国会通过立法赋予总审计署主动审计的职权，总审计署可以定期检查政府各部门管理和使用国会拨款的结果，可以就联邦资金使用状况和效率发表独立评论，向国会报告预算执行结果和决算审计情况。在紧急采购中GAO是受理供应商抗议、投诉的权威机构，该机构与作为采购机关的行政机构没有行政隶属关系，独立性强。

（昝妍/编译）

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