含财政补贴的混合性资金项目能否采用政府采购程序

【实务探讨】

编者按：寒冬腊月，我国北方各地早已步入供暖季，而近期一起和采暖有关的案例——财政补贴清洁燃煤采购案引人深思。关于财政补贴项目能否纳入政府采购程序的问题，本文立足现实案情，从采购主体、采购资金来源以及项目是否在集中采购目录以内和限额标准以上的角度给予了探讨。

含财政补贴的混合性资金项目能否采用政府采购程序

■ 蒋守华

案情回放

为鼓励农户冬季取暖使用清洁燃煤，某县通过财政补贴形式，为购买清洁燃煤的农户补贴200元/吨。该县××局负责落实清洁煤补贴政策，为方便资金管理（支付），降低供煤价格，××局以5600万元（含财政补贴资金200元/吨）为采购预算，通过政府采购公开招标程序，选择两家清洁燃煤生产加工及销售企业，为全县农户提供清洁燃煤。中标单价取两家中标企业报价的平均值。

问题引出

财政补贴项目是否属于政府采购项目？

一个政府采购项目确定两个中标人是否合法？

案例探析

对于第一个问题，财政补贴项目是否属于政府采购项目,可根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条的规定进行判断。

先看采购主体。该项目公布的采购主体是县××局，表面上看，其属于“国家机关、事业单位和团体组织”，而实际上，真正的采购主体是全县的用煤农户，××局只是以行政命令形式替全县农户组织采购，非真正的采购主体。

再看采购资金。该项目公布的采购预算5600万元（含财政补贴资金200元/吨），表面上看属于混合性资金，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二条“财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例”规定，实施政府采购理所当然。但仔细分析资金性质会发现，财政补贴资金不属于政府采购预算资金，不能与农户购煤资金混合使用。财政补贴资金的本质是“补贴”（价格固定不变），目的是通过价格补偿机制鼓励农户使用清洁燃料。按照“先购后补”原则，补贴资金应当在农户购煤之后补贴（支付），而不能当成采购资金提前补贴（支付）给农户先行采购。即使为了资金管理（支付）方便，将支付对象由农户转换给供煤商，也应当在供煤商供煤后，根据供煤证明材料据实结算，而不能当成采购资金直接采购燃煤。

综上分析，清洁燃煤采购项目无论是从采购主体方面考虑，还是从采购资金方面出发，其均不符合政府采购的基本条件，不能作为政府采购项目实施。

一个政府采购项目确定两个中标人，不符合政府采购相关规定。《实施条例》第四十三条规定，采购人应当在推荐的中标人中按顺序确定中标人。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第六十八条，采购人应当在评标报告确定的中标候选人名单中按顺序确定中标人，中标候选人并列的，按照招标文件规定的方式确定中标人，招标文件未规定的采取随机抽取的方式确定。根据上述规定，一个政府采购项目，在未分包情况下，只能确定一个中标人，确定两个中标人显然不符合规定。另外，招标文件强制规定以多个中标供应商的最低报价或平均价为统一中标价，属于变相设定最低限价，不符合87号令第十二条“不得设定最低限价”规定。

调查发现，将燃煤补贴资金项目当成政府采购项目实施的情况不在少数，究其原因，主要是相关职能部门有以下考虑：一是出于资金管理（支付）方便考虑，将支付对象转换为供煤商后，主观认为可将财政补贴资金当成采购资金向供煤商采购燃煤。二是主观认为通过政府采购程序选择供煤商，能掌控燃煤质量，降低供煤价格；三是主观认为财政补贴资金属于财政资金，实施政府采购，无论是采购程序还是资金支付，均可由财政部门监管，无形之中能减轻本部门的行政压力（责任转嫁）。

无论出于何种考虑，将财政补贴资金作为政府采购项目实施采购存在潜在风险。一是存在法律风险。由于该类项目所公布的采购预算不是真正的政府采购预算（仅仅是为满足政府采购条件而粗略统计设定），购煤数量无法确定，只能是单价采购，采购合同也是单价合同。但公布的采购预算却给供煤商提供一个心理预期，一旦实际购煤数量发生较大变化，超过供煤商心理预期，便会引起法律纠纷，合同中的财政补贴资金就会受到牵连。二是涉嫌行业垄断。财政补贴资金具有普惠性。就清洁燃煤补贴而言，只要农户购买使用了清洁燃煤就应当得到补贴，即使转换支付对象为供煤商，也应当是对所有符合条件并提供清洁燃煤的供煤商进行补贴，例如前些年实施的家电下乡补贴、农机补贴，以及当前仍在实施的新能源汽车补贴等，均是补贴（结算）给所有符合条件的供应商，而不是只补贴给自主选拔的部分供应商。在采购（供货）数量不确定情况下，一次性选择一家或几家供煤商长时间供货，这实际上是一种变相的垄断经营行为。三是侵害农户权利。行政部门通过招标程序为农户选择供煤商，表面上看是为了降低煤价，掌控质量，但这种一次性采购却非一次性供货的垄断采购，实际上剥夺了农户的自主选择权和议价权。市场是最好的竞争，燃煤价格的高低，购买过程的便捷，服务质量的好坏，均应由市场说了算，农户只要跟着市场行情自主选择即可。

财政补贴资金是落实国家宏观调控政策的具体体现，有关职能部门应踏踏实实抓好相关落实工作，一是下大气力做好市场监管工作，把工作重点放在清洁燃煤的生产、加工、销售、使用等各个环节的质量管控和售后服务上，而不能只图自己工作方便，采取简单粗暴的方式干预农户的选择权和议价权。二是充分发挥市场竞争优势，通过建立有效的市场准入机制，让更多符合条件的生产加工和销售企业参与竞争。只有减少垄断，才能让农户购买方便，使用放心，价格实惠。三是财政部门要依法界定财政补贴资金性质和政府采购计划备案条件，不能将财政补贴资金列入政府采购预算，也不能将财政补贴资金项目当成政府采购项目备案。财政相关人员要提高财政业务技能和依法行政本领，防止因业务驾驭能力不足，成为他人权力寻租的工具和违法滥政的招牌。

（作者单位：山东省潍坊市财政局）

小编有话说

每年的全国政府采购信息统计会议都会强调，什么是政府采购，哪些项目要纳入到政府采购的统计中来？

这要先从《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条的规定谈起，其指出，在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

根据上述规定，要“敲黑板”了。受《政府采购法》规制的采购行为要认定需三大要素，一是采购主体，二是资金来源，三是采购对象。并且三者是缺一不可的关系。

具体来讲，对于采购主体，其应当是各级国家机关、事业单位和团体组织；资金应当是财政性资金；采购对象则是指集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。只有上述三项条件都满足了的项目才能称之为政府采购。

认清这一点，不仅可以帮助各预算单位编报相关信息，更可以有效防止政府采购程序泛化的问题。

（文字/杨文君）

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