【非招标采购方式专题探讨】单一来源采购，批还是不批？

【单一来源采购篇】

监管部门在“特殊”申请理由面前面临着“风险抉择”----

单一来源采购，批还是不批？

本报记者 赵辉

在政府采购非招标采购方式中，单一来源采购由于缺乏竞争性，一直被视为“先天”不足，通常是在非常特殊的情况下才使用，《政府采购法》对此方式的适用条件有严格限制，然而在政府采购实践中，由于缺乏实施细则，具体什么样的情形可以使用单一来源采购方式，监管部门在审批时常常遇到模棱两可、举棋不定的情形。对于采购人看似“特殊”的申请理由，监管部门的审批又有着什么样的纠结？无论是采购人、采购代理机构还是采购监管部门在面对单一来源采购时，如何既保证采购顺利进行，同时又将各自的执行和监管风险降到最低？

什么样的项目可以选择“单一来源”

《政府采购法》第31条规定了采用单一来源方式采购的3种情形，即只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。

对照实际情况分析这3种情形，不难看出其中缘由。

首先，只能从唯一供应商处采购的，也就是说只有一家供应商才能提供。这类情况通常是指专利产品、新型产品、定制产品、独家提供的服务等。例如，在我国，邮电、自来水等都是垄断性行业，虽然由多个机构经营，但属于同一类机构，而且政策统一，采购人需要的电话服务和自来水只能向邮电局和自来水公司采购。

其次，发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购。在实践中通常会遇到一些紧急需要，如大堤决口，需要及时堵上，只能立即就近采购。湖南省省直政府采购中心的工作人员告诉记者，该中心曾采购一批救灾物资，经采购人申请采用单一来源采购方式，从制作标书、抽取专家、评标定标总共用了29个小时顺利完成。

最后，对于第3种情形也不难理解，例如某单位采购工作服，因新增加了工作人员，需要添置同样的工作服；再如采购大型设备，因维护需要，请提供该设备的供应商负责维修事务等。近年来，随着政府信息化步伐的加快，系统开发完善、软硬件维保服务等项目的单一来源采购申请数量在上升，有不少此类申请是以系统开发完善、软硬件维保服务等类似延续项目申请单一选择原厂商继续提供相关产品和服务为理由的，如为了“保证原有系统的稳定运行”、“保持技术、服务一致性”、“考虑产品技术支持服务的延续性和兼容性”以及选用原厂商既能节约成本，又能避免风险等好处。然而这样的理由是否就能证明其他供应商不能满足需求呢？是不是所有类似系统开发完善、软硬件维保服务等延续项目都一定要单一选择原厂商？

一些监管部门的负责人认为，采购人之所以愿意继续选择原供应商，一部分原因是与原供应商之间已经建立了密切的合作关系，不愿再费时费力通过公开招标更换其他供应商来承担项目。浙江省松阳县财政局采购办工作人员告诉记者，对于一些金额较小的软件开发和维保服务项目，采用单一来源方式时，由于其他供应商认为利润空间不大，可能不会有异议，但这种方式仍然存在审批风险。河南省新乡市财政局采购办的负责人在接受记者采访时也提到，对于这类延续性采购项目在市政建设中也比较多，且金额越来越大，即使打着“一致性或服务配套”的旗号，但对这类采购项目的单一来源方式审批也相当谨慎。

可以说，对于单一来源采购方式的适用条件，虽然《政府采购法》以及财政部第18号令有相关规定，但由于缺乏实施细则，导致政府采购监管部门在审批和监管过程中难以把握，存在着很大的管理风险。

如何降低审批风险提高采购竞争力

记者采访发现，为了更好地管理单一来源方式在采购活动中的应用，近年来各地陆续出台了相应的管理规定。2009年，湖北省财政厅联合监察厅、审计厅出台了《关于实施单一来源政府采购方式的管理规定》，对单一来源采购方式的适用情形进一步作了明确规定，对有关关键词作了具体的解释或界定，如对《政府采购法》规定的“唯一供应商”和“不可预见的紧急情况”进行了界定，并列举了十几种情形。对于有些情形，采购人必须提供专家的论证意见，且论证由政府采购中心或采购代理机构组织，专家组为3人以上的单数组成，并在政府采购专家库中随机抽取，而采购人不得参与项目的论证。此外，政府采购监管部门将对单一来源采购方式的审批情况进行公告。公告内容包括采购内容、供应商、拟成交价格、专家组成员名单、专家论证意见、采购人提供的相关材料等。其中公告期限不得少于5个工作日。

不仅在湖北，还有相当一部分省市也通过“晒”公告的方式将单一来源采购申请公布于众。四川省2009年下发了《关于采取单一来源采购方式进行公示的通知》，明确规定，财政部门接到申请人关于采取单一来源采购方式事项的申请后，在批准之前，应当就采取单一来源采购方式事项在四川政府采购网公示栏公示5个工作日，广泛征求潜在供应商的意见。“对单一来源采购进行社会公示，这实际上是引入社会监督。”青岛市今年对于单一来源方式进行公示的做法也进行了明确规定，该市财政局采购办负责人告诉记者，为了避免采购人对于品牌等的倾向性，对单一来源采购申请进行公示，是保证政府采购公开公平公正的必然要求。

公示对于采购监管部门而言也降低了审批风险，甘肃省财政厅采购监管部门的负责人告诉记者，对于单一来源采购方式，监管部门往往会采取多种方式进一步证实、分析，特别是对于一些情况特殊、采购金额较大的项目会事先找专家咨询和论证。通过公示、论证，确保单一来源采购的合法性，同时也提高政府采购活动的竞争性。

“经过公示，如果另外有符合要求的供应商来应标，采购人一般情况下也会接受。”记者了解到，不久前，某集采机构在对一家采购单位通过单一来源采购办公自动化软件时，供应商坚持少一分钱都不做，而专家评审意见认为该价格过高，仍然有相当的下调空间，经过再三商量，供应商拒绝让步，没有谈判协商的余地，专家组宣布，此项目终止谈判。采购中心了解情况后，向采购监管部门建议将该项目从单一来源采购变更为竞争性谈判采购，该建议被采购监管部门采纳。采购单位也接受了集采机构的意见。一个星期后，该项目竞争性谈判采购公告，在规定的条件和时间内有5家报名合格供应商。采购中心重新组织了专家对该项目进行了评审，经综合评审，最后的成交价格比单一来源谈判价格节约了60%。

业内人士普遍认为，单一来源采购方式并不是理想的政府采购方式，存在的主要问题是没有竞争力，想要让供应商报价至合理的价位非常困难，有时也存在废标的情况，因此，应慎用单一来源采购。一名长期从事集采业务的工作人员表示，在单一来源采购中，要熟悉标的物的市场行情，牢牢掌握价格的主动权，同时还需要了解本地区经济情况，化不利因素为有利因素，对顺利完成单一来源采购项目将很有帮助。

【链接】湖北省《关于实施单一来源政府采购方式的管理规定》（摘要）

第四条只能从唯一供应商处采购的情形，包括：（一）只有唯一供应商的，主要指采购的货物或服务在全国范围内只有一家供应商；（二）公开招标等方式失败后需要变更为单一来源采购方式的；（三）软件开发项目需要原开发公司升级改造的，且升级改造经费小于原开发经费；（四）涉及国家安全和秘密的；（五）上级主管部门有统一规划、统一设计、统一建设要求，且经省级以上（含省级）财政部门同意的；（六）经财政部同意，中央统一公开招标要求跟标的；（七）必须与原采购设备配套的，主要是指主机已经采购必须配备专用附属设备或附属设备已经采购需要继续采购原主机的；（八）采购特定不动产的；（九）采购特定产品作为教学、研究对象的；（十）采购本部门、本单位设立企业生产的货物、提供的服务和零星维修工程的；（十一）经省委省政府批准，或经省委省政府授权省级有关部门批准，且经财政部门认可的需要采购本省企业产品的项目，该产品在本省内只有唯一供应商的。

第五条不可预见的紧急情况，包括以下情形：（一）自然灾害；（二）社会突发事件；（三）同级或上级人民政府认定为紧急情况的。

第七条属于第四条（一）、（二）、（三）、（七）情形的，政府采购监管机构在审批采购方式时应当依据专家论证意见。其中属于第四条（一）、（三）、（七）情形的，由政府采购监管机构组织专家论证。属于第四条（二）情形的，由政府采购中心、政府采购代理机构组织专家论证，并将论证意见报政府采购监管机构。