欧洲统一文件的运用及对我国的启示

欧洲统一文件的运用及对我国的启示

■ 常延婕 姜爱华

欧盟于2014年修改了公共采购指令，对电子采购作了进一步的规范和细化，并创新性提出“欧洲统一文件“（The European single procurement document，以下简称ESPD），以简化供应商前期参与采购的准备工作，有效降低供应商文书成本，同时提高采购资格审查与评审效率。ESPD结合电子平台实施，加速了欧洲电子采购的协同发展，其经验也对我国公共采购的实践有所裨益。

欧洲统一文件的由来

ESPD是欧盟公共采购程序中投标人提供的关于排除标准（如刑事定罪、严重专业失当行为）和选择标准（财务、经济和技术能力）的自我声明。在ESPD被引入欧盟公共采购程序之前，投标人在投标时需提交各种证明材料，如今只需填写ESPD来声明公司拥有的资质，表明公司具备投标的资格即可，不用提供实际证明文件。招投标结束后，中标供应商也只需按照声明的内容提供实际文件，如此一来，大大节省了双方的时间成本和经济成本。那么，欧洲统一文件是如何诞生的？

除却互联网时代公共采购电子化的效率因素考量，ESPD形成最主要的动力便是欧盟中小企业的诉求。2007年发布的欧盟中小企业参与公共采购市场的最终评估报告显示，欧盟有99.8%的企业是中小企业，它们提供了56%的总增加值（Gross Value Added，GVA）、67%的就业岗位并创造了欧洲约85%的新就业机会。然而，中小企业参与公共采购的份额仅占欧盟采购总额的29%。报告显示，中小企业在公共采购中遇到的难题之一便是大量的文书要求。为消除阻碍中小企业进入欧盟公共采购市场的壁垒，欧盟不断推进电子化采购进程，还专门为简化供应商文书工作而设计了ESPD。

解析欧洲统一文件

（一）ESPD的构成

ESPD是投标人的一种自我声明。欧盟公共采购指令明确规定，投标人提供的自我声明文件需要证明：一是不属于欧盟公共采购指令第57条规定的被排除的情形，具体包括参与犯罪组织、反腐败公约及各国关于腐败的规定中涉及的供应商、欺诈行为、恐怖主义罪行或与恐怖主义活动有关的罪行、洗钱或恐怖主义融资；雇佣童工或参与其他形式的人口贩运等。二是符合欧盟公共采购指令第58条规定的标准。该条要求投标人在会员国“专业或行业登记册”中登记；确保候选人具有履行合同的法律、经济与专业技术能力，其中，关于经济与专业能力，缔约当局可强制要求供应商拥有必要的经济能力，并要求供应商提供具有一定最低年限的营业额，也可包括合同规定的其他领域的最低营业额，同时要求供应商提供财务会计信息资料。三是符合欧盟公共采购指令第65条规定的客观规则和标准，该条就参与采购程序的供应商数量作出要求，确保竞争和公开透明。四是若经营者依靠其他实体（另一具备合同要求的特定技能的成员或协会），ESPD中需包括这些实体的相关信息。五是如果采购人能通过访问数据库直接获取证明文件，该ESPD还必须包含相关数据库的网络地址、任何可识别数据和适用情况的解释说明等信息。ESPD标准文件中列明了这五项要求对应的标准细则，该标准文件包括36项一级指标、64个二级指标以及每个二级指标的详细解释。

（二）适用范围

ESPD可在限制性程序、竞争性谈判程序、竞争性对话和创新型伙伴关系程序的资格预审阶段使用，公开招标程序使用ESPD还需满足质量控制要求。投标人只要确保ESPD是最新的、科学可信的，可重复使用之前参与投标时的ESPD或其中的部分信息。当采购人要求提供相关信息时，投标人或其依靠的实体需按要求提供。采购人有权查验相关信息，确保信息的完整性、真实性。

（三）电子化标准格式

欧盟公共采购指令规定ESPD应采用电子化形式，并采用统一的表格模板，该模板可从相关网站下载。

（四）提交程序

适用公开招标程序的，投标人应在申请投标阶段提交ESPD。适用限制性程序、竞争性谈判程序、竞争性对话和创新型伙伴关系程序的，响应供应商应在资格预审阶段提交。欧盟公共采购指令明确，如有必要，采购人任何时候都可以要求投标者或备选者提交全部或部分支持文件，以保障采购程序的合理执行。

（五）ESPD的替代作用

ESPD是投标人的资格声明，其作为初步申请证明的主要作用在于替代由政府机构或第三方提供的证书（certificates）。然而，欧盟公共采购指令对证书一词并未作出明确解释。阿罗·史密斯在《公共采购法》第三版第1卷（2014年）中对这一词语作了初步说明：目前情况下，指令所使用的“证书”一词指的是一系列文件，特别是官方组织签发的符合质量管理体系和环境管理标准的证明文件、商业和工商登记在册的证明文件、及时缴纳税收和社保的证明文件、经营者未破产倒闭的证明文件、官方登记在册的文件或认证中心认证证书、圆满执行和完成以往需证明商业或技术能力的政府采购合同的证明文件、官方质量管理组织或合法的相关机构出具的产品质量符合标准要求的文件。综合以上说法，可以看出投标人的自我声明可替代大部分官方或第三方机构的实体证书，因此大大节省了供应商投标时提交证明材料所耗费的经济成本和时间成本，也便于采购人或评审机构的审阅。

ESPD的实际应用情况

2017年，欧盟对成员国实施ESPD计划的进度进行了调查，形成了一份审查报告。据统计，目前欧盟的28个成员国中，有22个成员国已开始使用ESPD。在各成员国的实践中，ESPD实施的模式大致可分为六种。一是欧洲委员会提供的免费eESPD服务（ESPD EC Service–eESPD service）；二是使eESPD服务能够并入国家电子采购解决方案或资格预审服务的ESPD数据模型（ESPD EC DM：data model）；三是eESPD服务的开源版本（ESPD EC OS：Open source），其可与ESPD数据模型兼容，根据各国需要进行适时调整；四是虚拟公司档案（Virtual Company Dossier，VCD），其是ESPD的一种扩展文件，各国可互相操作，支持跨国信息交换；五是纸质版（Paper form）；六是其他模式，例如本地开发的web表单（Other/Local solution：web form developed locally）。

大多数成员国采用以上多种模式相结合的方式推行ESPD。数据统计显示，采取eESPD 模式的成员国共有15个，在这些成员国中，有12个成员国兼用纸质版。法国、匈牙利和爱尔兰的ESPD只采用了纸质形式。可见，80%以上已开始使用ESPD的会员国仍在使用纸质版本。这意味着，它们只是勉强利用了ESPD可能带来的简化。原因可能在于，一方面，ESPD推行的广度并不尽如人意，另一方面，实际采购中因为制度的改变和预算的限制等问题，利用ESPD获得采购合同的数量不多。

制度的转轨不是一朝一夕可以实现的。经过四年努力，ESPD的落实取得了较好成果。有39%的成员国表示，可以在低于欧盟门槛的程采购序或特许经营合同中采用ESPD；有2/3的成员国将ESPD作为政府管理数字化的重要构建板块；有68%的成员国计划将ESPD与供应商资格预审制度结合起来，进一步落实“一次原则”（Once-Only Principle，简称OOP）。ESPD的确为欧洲公共采购做出了实实在在的贡献：据丹麦统计，ESPD每年可给国家带来1200万欧元的收益；克罗地亚的研究报告显示，ESPD使投标人准备投标的费用减少了83%。

虽然ESPD可以带来投标简化的便利，加快电子化采购进程，但是，目前ESPD计划也存在不足和缺陷。关于ESPD的优势，第一，欧盟成员国普遍认为，ESPD通过简化前期文书准备工作，可以为供应商（包括中小型企业）和买方减轻负担；第二，ESPD的推行为中小微企业参与公共采购提供了便利，使更多供应商参与公共采购，从而扩大了市场开放，增加了竞争，也可带来财政资金使用效率的提升；第三，ESPD提高了买方在排除和选择供应商标准方面的透明度，进一步促进了采购的公平公正；第四，ESPD在整个欧盟实现了电子采购的互操作性，为欧洲各国家、地区深度协作发展奠定良好基础；第五，不同实体联合参与采购，促进跨界参与公共采购程序；第六，标准化的排除和选择标准都被囊括在一个详尽的列表中，便于更快评估，简化操作程序。关于ESPD的不足，实施ESPD的成员国普遍反映，相关表格复杂且篇幅较长，增加了管理成本，而形式死板、僵化是ESPD的主要缺陷。买方和供应商在ESPD的最初使用阶段适用困难，因而未被大多数供应商使用。

未来，欧盟在开展ESPD计划时，更注重电子化进程的推进，支持ESPD与国家电子采购系统和证书、证据登记册、数据库一体化。欧盟要求成员国及时更新电子认证系统，并计划于2019年对ESPD进行更全面的评估。

对我国招标采购实践的启示

我国《政府采购法》《招标投标法》都有对供应商参与招标采购活动条件的规定。例如，《政府采购法》第二十二条规定，供应商参加政府采购活动，应当具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；满足法律、行政法规规定的其他条件。相对应的，供应商参与政府采购通常需要准备营业执照，缴纳税收、社保资金的原件及复印件，财务状况报告复印件，法定代表人（主要负责人）授权书原件，法定代表人（主要负责人）和授权代表身份证复印件等相关材料，即使未能中标，也要支付准备这些文书材料的时间成本和经济成本。我国可借鉴ESPD的实施经验，结合我国实践，设计面向所有供应商的统一资质声明，简化供应商的前期准备工作，提高评审效率，事后只需中标供应商提交声明中的资质证明材料。

首先，统一文件在过渡时期可使用纸质版和电子版两种形式。可在各地政府采购官网发布电子版文件，方便供应商下载打印填写；统一文件的电子版可借助中央政府采购网电子化采购交易平台、政采云等平台发布，这就需要对这些平台的电子化采购流程做相应拓展，增加供应商提供电子资质声明这一流程，并注明只需中标供应商在招标结束后提供相应文件即可。从ESPD的实施情况看，其不仅可以简化供应商的前期准备工作，降低供应商参与采购的成本，还能够加快政府采购电子化的进程，实现政府采购全流程电子化。ESPD设立之初便伴随着电子化，每条评判标准都有对应的代码标识和规定的输入格式，方便后台操作，进行数据的管理与交换，进一步规范供应商的资质信息。同时，ESPD与欧洲的信息数据库对接，实现了证书电子化，方便供应商提交信息，也便于采购人和评标人查验，提高了采购效率。

其次，统一文件应尽量简化。结合ESPD在实施过程中暴露出的缺陷，我国的统一文件应根据实际情况设计表单，避免表单过于冗长、复杂。可面向供应商设计表单，规定填写格式，将代码处理转为后台操作，减少供应商填写的负担。具体可如表1所示。

最后，逐步建立完整的供应商信息库。通过建立供应商信息库，协调各部门工作，将供应商基本的资质证明，如营业执照、纳税证明、缴纳社会保险费证明、犯罪记录及行政处罚记录、专业技术证书等信息录入信息库，形成电子记录，简化后期验证工作，也便于大数据的应用。与统一文件推行相对应的是要健全监督管理与惩罚机制，要求供应商诚信如实反映信息，故意扰乱采购秩序、隐瞒信息、欺诈骗取采购的行为将被严惩，并被列入政府采购黑名单。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

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