柔性方式规制的实施效果强于“一刀切”

【关注工信部《及时支付中小企业款项管理办法（征求意见稿）》】

编者按：

10月11日，本报刊发《给〈及时支付中小企业款项管理办法（征求意见稿〉提几点建议》一文，就工业和信息化部相关文件中付款期限等内容的规定做了探讨，引发各界关注和热议。本期，我们特推出几位专家的观点，为该办法建言献策。

柔性方式规制的实施效果强于“一刀切”

■ 余寅同

2019年9月，工业和信息化部就《及时支付中小企业款项管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。《征求意见稿》就国家机关、事业单位和大型企业向从中小企业采购货物、工程、服务的付款期限以及预留质保金的返还期限作了具体规定，在相关领域引起一定争议。赞成者认为，该规定针对当前中小企业参与市场活动中的实际问题予以规范，对维护中小企业利益具有积极意义；反对者认为，其以行政手段介入具体市场活动，尤其是对大型企业与中小企业间的合同行为作出具体规定，似有以行政权力干涉市场主体经营自主权之嫌。对此争议，笔者认为，可从问题症结、政府定位与解决路径三方面进行分析。

国家机关、事业单位和大型企业拖欠中小企业款项的症结在于其强势地位缺乏必要制约

正如随《征求意见稿》一并发布的起草说明中所说的，国家机关、事业单位和大型企业拖欠中小企业款项的症结在于其市场优势地位的滥用，致使中小企业面对拖欠款项不愿、不敢乃至于不能主张权利。诚然，理论上讲，中小企业可以通过诉讼、仲裁等途径要求采购方按合同约定支付款项，但相对较长的诉讼或仲裁周期，以及因诉讼可能对自身业务造成的不利影响，致使中小企业实际上很少采用这种方式向采购方维权。因此，通过政策法规形式对国家机关、事业单位和大型企业拖欠中小企业款项的行为进行规制，使中小企业在与国家机关、事业单位和大型企业交易时的地位得到提升，对维护中小企业利益确有积极意义。但同时，如何对国家机关、事业单位和大型企业滥用优势地位的冲动进行制约，使其能够以一种更加平等的心态与中小企业进行交易活动，才是解决此类问题的根本办法。

解决国家机关、事业单位和大型企业拖欠中小企业款项问题应明确政府定位，凝聚各方合力

各方争议的核心点，在于政府是否应当以行政手段介入具体市场活动。关于“行政权力能否干预市场主体的具体交易活动”的问题，事实上，很难说世界上有哪个国家的行政力量完全没有介入市场主体的具体交易活动，也很难说这种行政力量介入市场主体具体交易活动的行为必然违反市场精神。《征求意见稿》起草说明也指出，美国、德国、日本等国家都出台过规范迟延支付方面的法律。各国间的差别，不在于行政力量是否应当介入具体交易活动，而在于介入的方式。故笔者认为，解决争议的关键也在于如何介入。以法律法规形式对迟延支付进行规制的做法在国外已有先例，且已经取得了一定成效，因此并无不妥。就具体的制定主体来说，工业和信息化部作为国务院减轻企业负担部际联席会议召集单位，作为出台《征求意见稿》的牵头部门也较为恰当。但需要注意的是，《征求意见稿》的内容涉及财政、国有资产监督管理和市场监管等有关部门，而《征求意见稿》起草说明却未对其他部门的态度进行说明，难免使人对《征求意见稿》的实施效果产生担忧。

对国家机关、事业单位和大型企业拖欠中小企业款项问题应形成系统性的解决思路

此次争议的另一个重点，在于《征求意见稿》对付款期限和预留质保金期限作出了统一具体的规定。其第九条明确，“国家机关、事业单位和大型企业从中小企业采购货物、工程、服务的，应当在30日内付款；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日。”诚然，这种“一刀切”的做法能够在最大限度上对中小企业的权益进行保护，避免个别国家机关、事业单位和大型企业通过其他方式规避这一规定。但从另外一个角度看，这种统一规定也难以适应多种形式的市场交易活动。如交易活动采用分期付款的形式，如何确定付款期限？《征求意见稿》并未作出区别规定。如果一项规定未能充分考虑各类实际情况，那么很有可能因缺乏现实基础而成为一纸空文。

就《征求意见稿》而言，可考虑从以下方面对相关规定作进一步完善。一是主体方面，区分不同主体，对拖欠中小企业款项问题进行规制。对国家机关、事业单位拖欠中小企业货款的问题，可以由财政部门进行监管；对大型企业中国有企业拖欠中小企业货款的问题，可以由国有资产监督管理部门进行监管；对大型企业中非国有企业拖欠中小企业货款的问题，可以由市场监管部门进行监管。二是手段方面，除行政强制手段外，对国家机关、事业单位和大型企业中国有企业拖欠中小企业货款的问题，可以采用考核、评价等内部监管手段进行规制，对大型企业中非国有企业拖欠中小企业货款的问题，可以采用信用监管等柔性方式进行规制（这点在《征求意见稿》中已有规定，建议予以强化）。同时，充分利用国务院减轻企业负担部际联席会议和各类中小企业保护机制，广泛搜集拖欠中小企业货款的具体案例，针对典型案例提出相应的规制措施，形成长效机制，从而达到充分保护中小企业权益的目的。

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