政府采购电子卖场的制约因素

【政府采购电子卖场系列谈】

政府采购电子卖场的制约因素

——兼谈对集中采购目录和公开招标限额标准的再认识

■ 张晓光

集中采购目录决定了政府采购电子卖场所售商品的范围，公开招标限额标准决定了所售商品的最高限额。在传统协议供货实践中，集中采购目录范围的大小和公开招标限额标准的高低成了电子卖场的两大制约因素。在协议供货电商化实践中，集中采购目录和公开招标限额标准仍然是电子卖场的两大制约因素，但制约因素的内涵发生了变化。有效推进政府采购电子卖场的实践工作，就必须解决好这个问题。

集中采购目录对电子卖场的制约

集中采购目录是集中采购工作的核心，决定着集中采购的范围。集中采购目录的制定，既要考虑集中采购的规模，又要考虑集中采购机构的实施能力，还要考虑采购人的具体采购需要。因此，科学制定集中采购目录范围是一项极其重要的工作。《政府采购法》规定了公布集中采购目录的主体，并明确规定纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目应当委托集中采购机构代理采购。《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）明确了列入集中采购机构采购项目的条件，即技术、服务等标准统一，采购人普遍使用。关于采购方式，《条例》还指出，“列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外”。其对批量集中采购的表述表明了集中采购的重要内涵，即发挥批量优势，获得规模效益。事实上，这种批量优势和规模效益从我国确立政府采购制度起就开始成为政府采购工作追求的目标。整体看来，集中采购的内涵有两大特征：一是必须委托集中采购机构代理采购，二是必须追求规模效益。

而集中采购目录对政府采购电子卖场的制约主要表现在两点：一是目录内部分品目很难取得市场公开价格；二是部分品目很难实现批量集中的规模效益。集中采购目录内如计算机、打印机、复印机等品目，技术标准相对统一，且零售市场较为普遍，这些品目既能获取市场中透明的价格，又容易实现需求归集，执行批量采购。而服务器、网络设备、视频会议系统等品目，技术标准虽然可以统一，但是技术较为复杂，且零售市场较少销售，一般是通过生产厂家自有渠道进行销售，很难取得市场透明公开的价格，且难以实现批量归集。各品目有其具体特征，但协议供货的规则往往是统一的。集中采购目录范围的大小又决定着集中采购规模的大小。若是集中采购目录只保留技术相对简单、零售市场较为常见、需求比较容易归集的通用品目，集中采购规模就会相对较小，在政府采购制度施行前期追求扩大规模的阶段，不太符合政策要求。若是集中采购目录范围不断扩大，且很多品目是技术比较复杂、零售市场不流通、需求无法归集的，则容易造成协议供货价格虚高，无法体现规模效益，执行过程中也容易出现问题。

关于集中采购目录范围的制定，一直没有相应的指导文件。地方在制定集中采购目录时，通常在参照国务院发布的集中采购目录的基础上根据地区实际情况进行调整。这种调整很多时候并不科学，调整的原因也多种多样，但通常都是将集中采购目录范围不断扩大。财政部在制定中央单位集中采购目录时侧重于从政府采购制度实施的角度出发，而到了地方，很多省市侧重于从保障机关运行的角度出发。采购人认为集中采购目录以内尤其是公开招标限额标准以下的采购项目施行协议供货和定点采购方式，执行起来比较方便、高效、规范，因此常常建议不断扩大集中采购目录范围。在扩大的过程中，一些技术、标准不统一，采购人使用并不普遍的品目也进入集中采购目录，但这些品目的商品大多无法执行批量集中采购，而且价格也很难从市场取得。不断扩大的集中采购目录范围和执行协议供货的单一规则，使政府采购电子卖场承受了较大压力，成为制约其健康发展的主要因素。

公开招标限额标准对电子卖场的制约

公开招标限额标准既是公开招标的最低限额，在一定意义上说，也是协议供货的最高限额。公开招标限额标准的不断提高，使协议供货执行中的风险也越来越大。《条例》指出，“列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外”，也就是说，集中采购目录内适合批量集中采购的，无论采用哪种采购方式，都应执行批量集中采购，但是紧急的小额零星货物可以除外。集中采购目录内不适合批量集中采购的，公开招标限额标准以上的项目采用公开招标方式，公开招标限额标准以下的不少品目可执行协议供货。如果公开招标限额标准并不高，那么公开招标限额标准以下的可以算作小额零星采购；如果公开招标限额标准较高，那么公开招标限额标准以下的可能已不算作小额零星采购。比如，有的省份公开招标限额标准已达到400万元，如果这个省份的电子卖场是未经财政部批复的通过公开征集入围的方式确定商品和供应商，实际上没有执行任何法定采购方式。如果采购人也没有采用比价和议价的方式选定商品和供货商，这样的直接采购就存在较大风险。在具体执行中，通常规定公开招标限额标准针对的只是集中采购目录内一个品目的采购标准。如，上述某省公开招标数额标准为400万元，如果一个采购项目总金额为1197万元，里面包含三个品目的采购，预算分别为399万元，该项目按规定执行协议供货，如果协议供货没有采用法定的采购方式，该项目也将存在极大风险。

公开招标限额标准的不断提高，看起来给了采购人更大的权利，在实际执行中却给采购人带来不少困惑，尤其是公开招标限额标准以下的协议采购。公开招标限额的不断提高，也使集中采购机构的公开招标项目越来越少，执行协议供货的电子卖场压力越来越大。为此，很多电子卖场为采购人提供了在线竞价等功能，使采购人能够规避风险，同时也避免了采购人将价格责任推卸到自己身上。在具体实践中，相关法律法规没有明确集中采购目录以内且公开招标限额标准以下项目的采购方式，事实上只要是法定的采购方式都可以使用。但是很多省份要求协议供货必须采用公开招标方式确定商品和供应商，而且要求集中采购目录以内且公开招标限额标准以下的项目执行协议供货制度，这就使得采购人只能执行协议供货，而不能委托集中采购机构再采用其他法定采购方式进行采购，何况集中采购机构通常也不会接收公开招标限额标准以下的公开招标项目。在“放管服”的大背景下，公开招标限额标准不断提高固然可以理解，但是相应的配套政策却没有出台。以公开招标限额标准为400万元为例，400万元以下的采购到底该如何执行？小额零星采购的标准到底该如何确定？对于经济发达的东部地区，400万元可以看作小额零星，但对于经济欠发达的西部地区，400万元可是不小的采购金额。如果400万元以下的项目采用电子卖场直购，那么电子卖场将承担巨大的风险。

集中采购目录和公开招标限额标准对电商化的制约

当前，社会化自营式电商企业积极参与协议供货实践，逐渐成为电子卖场的供货主体。这类电商企业依靠公开透明的市场价格和在线交易的先进技术推动形成了政府采购协议供货电商化的新趋势。社会化自营式电商企业为集中采购目录内零售市场流通广泛的商品带来了公开透明的市场价格，集中采购目录和公开招标限额标准却限制了这类企业在政府采购领域发挥更大的作用。

一方面，集中采购目录内只有一部分品目的商品适合社会化自营式电商企业，而一部分技术比较复杂的品目，诸如网络设备、信息安全软件等并不适合，这部分商品不是社会化自营式电商企业的强项。社会化自营式电商企业公开透明的市场价格必须以规模采购为保障。其在政府采购中希望销售自营的所有商品，而不希望受到集中采购目录范围的限制。但是，集中采购目录以外分散采购限额标准以下的项目，不属于政府采购范围；分散采购限额标准以上的，又要执行法定采购方式。所以，当前的电商化采购受到了集中采购目录和政府采购制度的较大制约。

另一方面，社会化自营式电商企业满足的就是紧急的小额零星采购。不断提高的公开招标限额标准使得小额零星采购的定位发生了变化。电商化适合小额零星直接采购，而不断提高的小额零星标准是否还适合直接采购？如果说社会化自营式电商的价格具有公信力，即使通过这类电商平台大额直接采购，也是值得信赖的。但是，由传统协议供应商转型而来的非社会化的电商，其价格很难说具有公信力，如果通过这类电商平台大额直接采购，就会存在较大风险，拖累电商化实践。因此，当前过高的公开招标限额标准反而不利于电商化的整体发展。

解决集中采购目录和公开招标限额标准制约的路径

解决集中采购目录和公开招标限额标准对电子卖场以及电商化的制约，就必须对协议供货施行精细化管理，具体问题具体分析，按照每个品目的特征和市场供应情况设置采购规则，实现批量规模效益，并科学制定集中采购目录和公开招标限额标准，保障集中采购机构竞争的实施。

一是按照不同品目特征和金额标准设置采购规则。

在电子卖场实践中，需要对集中采购目录内的品目进行具体分析。对于能够形成批量归集的品目，电子卖场应承担不能及时归集的紧急小额零星采购任务。对于不能形成批量归集的品目，电子卖场应按照公开招标限额标准设置小额零星采购的金额标准。假如公开招标限额标准为400万元，可考虑将100万元设置为小额零星采购的金额标准，100万元以下的可在电子卖场直接采购，100万元至400万元的，必须使用电子竞价系统采购或者询价采购方式，询价对象必须为电子卖场的供应商。为推动电子卖场和电商化的发展，还应将集中采购目录外的部分采购项目引入电子卖场。假如公开招标限额标准为400万元，分散采购限额标准为50万元，那么50万元以下的非政府采购项目，如果电子卖场可以满足其需求，采购人也可自愿从电子卖场直接采购。

二是在电子卖场中实现批量集中的规模效益。

2004年财政部印发的《中央单位政府采购管理实施办法》（财库〔2004〕104号）明确，“中央单位采购协议供货或定点采购项目，一次性采购批量较大的，应当与中标供应商就价格再次谈判或询价”。在协议供货中发挥批量采购规模优势也是一种批量采购的模式，只不过这种批量强调一次性采购，且并未指出是通过归集采购人需求形成的一次性采购。如果这种模式采用价格谈判方式，那么就是围绕一个特定的商品按照采购数量的多少进行议价，实际上就是以量换取优惠幅度，可以称之为批量议价。如果这种模式采用询价方式，那么就是围绕需求标准进行询价，最后确定采购商品和采购价格。而我们通常采用的批量招标形式，是围绕一个需求标准进行批量归集，在定量的基础上采用公开招标，最终确定中标商品和中标价格。批量公开招标的优势是采用法定的采购方式，保证必要的竞争，以竞争获取价格。既然是协议供货中的批量采购，最显著的特征是采购人可以自选商品，围绕商品进行议价。如果确定了商品，这里的询价实际上就是比价。电子卖场实现批量集中的规模效益，实际上就是在协议供货中执行批量议价，而这种批量议价在社会化电商中已广泛应用，即团购方式。电子卖场完全可以引入团购方式，这种团购也是在特定时间归集某个商品的采购数量，然后按照事先约定的优惠幅度，根据归集的采购数量，确定该商品的最终成交价格。

三是科学设置集中采购目录及公开招标限额标准。

集中采购目录和公开招标限额标准不仅制约着电子卖场的发展，也关系着集中采购机构的生存和发展。可以说，集中采购目录范围的大小和公开招标限额的高低直接决定着集中采购机构的发展。在深化政府采购制度改革中，集中采购机构要引入竞争，这种竞争既要打破纵向的行政隶属，又要打破横向的地域空间。若要实现竞争，首先就要实现集中采购目录和公开招标限额标准的统一。但是我国地域广大，经济社会发展水平不一，集中采购目录统一尚能实现，公开招标限额标准统一恐怕不切合实际。然而，全国若是实行统一的集中采购目录，且规定了各品目的采购规则，在相同的内容和规则下，如何体现集中采购机构的竞争优势呢？以电子卖场为例，电子卖场中的竞争是围绕商品的价格和服务展开的。如果某商品的服务都是统一的厂家标准服务，那么，哪个电子卖场销售这个商品的价格最低，是不是就应该在竞争中占优呢？采购人采购商品，是不是应该采购所有电子卖场中的价格最低者呢？围绕集中采购机构即将开展的竞争，集中采购目录和公开招标限额标准应有科学完备的制定规则，作为保障后续竞争的重要配套制度。

（作者单位：北京市政府采购中心）

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