政府采购电子卖场的政策依据

【政府采购电子卖场系列谈】

政府采购电子卖场的政策依据

——兼谈对协议供货制度的再认识（二）

■张晓光

二、协议供货实践的问题演变

财政部规定的协议供货制度方式，是指通过统一的公开招标定产品、定价格、定服务、定期限，并以财政部规范性文件的形式将中标供应商的协议供货承诺书及相关内容印发中央单位执行。“四定一协议”是协议供货制度的主要特征，其中，“四定”是核心要素。在协议供货实践发展的十余年间，“四定”在不同时期有着不同内涵，尤其是当协议供货制度推广到地方后，各地对“四定”内涵的理解存在较大差别。

“四定”大致经历了三个阶段。第一阶段为“定产品、定价格、定服务、定期限”，第二阶段为“定品牌、控价格、定服务、定期限”，第三阶段为“定电商、定折扣、定服务、定期限”。详细分析每个阶段“四定”的内涵，才能准确把握协议供货实践出现的各类问题，并在政府采购电子卖场的发展中坚持正确的原则和方向。

（一）“四定”第一阶段：定产品、定价格、定服务、定期限

在协议供货制度实行初期，中央单位严格按照财政部通过统一公开招标定产品、定价格、定服务、定期限的要求执行。首先要实现公开招标定价格，这是获得协议供货商品价格的根本保证，也是体现集中采购规模优势的必要手段。协议供货要获得有效的公开招标价格，必须具备三个条件：一是科学合理设置一个品目下的若干配置标准，二是在公开招标中设置一定的淘汰率，三是提高价格分值在综合评分法总分值中的比重。

协议供货项目有总的预算金额，但具体到每个商品的交易总金额不确定。协议供货项目也有总的采购数量，但具体到每个商品的交易总量也不确定。协议供货项目的公开招标是无确定金额也无确定数量的公开招标，因此，其实是围绕一个品目下的若干配置标准展开的。一个品目下应设置多少个配置标准，才能满足采购人的需求？通过对相关交易数据进行跟踪研究，笔者发现，协议供货在执行中严格遵循“二八定律”。统计表明，一个品目下20%的品牌占据了采购总量的80%，一个品牌20%的机型占据了品牌所有机型采购总量的80%。设置若干配置标准，满足采购人80%的需求，应该说是能够实现的。而配置标准的设置工作，要求集中采购机构具有较高的专业化水平。集中采购机构需基于资产配置标准，对市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行调查，并对以往交易数据进行分析研究，综合采购人的实际需求和供应商的商品供给，确立合理有效的配置标准及相应的价格测算。

在公开招标中，必须设置合理的淘汰率。没有淘汰率的公开招标就意味没有竞争，实际上成了品牌入围。淘汰率的设置应根据每个品目市场中的生产厂家和品牌数量而定。生产厂家和品牌较多的品目，其淘汰率要设置得高一些；反之，要设置得低一些。协议采购项目评标中，应将价格分值在综合评分法总分值中的比重设置为最高，将价格作为评分的最主要因素，这样就能获得有效竞争的招标价格。

协议供货项目在上述三个条件的保证下实现了“定产品、定价格、定服务、定期限”，执行中的问题可简单归集为两个。一是协议周期较长，商品更新较快，为满足采购人的需求，财政监督管理部门或集中采购机构会在协议周期内组织更新商品型号，而更新过程中，供应商为了追逐利润，往往会降低配置或者调高价格，导致协议价格虚高。即使定期更新商品，有些采购人依旧认为无法采购到最新技术的商品。二是一个品目下设置的若干配置标准仅满足了80%的需求，剩下20%的特殊需求未采取其他有效途径进行弥补。

对于第一个问题，实际上存在一定误解。有人认为协议供货周期太长，商品很难跟随市场技术更新而更新。这种观点看似合理，其实不然。公开招标本身是一种假定，即假定市场上存在满足采购需求的商品，至于中标商品具备多少采购需求以外的功能和技术并不重要。对于第二个问题，财政监督管理部门或集中采购机构如果能够提供以特殊需求配置为竞价因素的在线竞价系统，解决这个问题并不困难。竞价的实质就是询价，在线竞价能够满足采购人的特殊需求，完全可以作为协议供货的辅助工具。另外，因为协议供货项目是无固定数量的公开招标，无法在招标过程中依靠规模优势获取更优惠的报价，那么就应在协议供货执行中设置科学的要约折扣，以获取规模优势。

在此阶段，人们逐渐确立了协议供货最重要的工作，即一个品目下的配置标准设置工作。这是协议供货公开招标的基本前提，也是实现集中采购规模效应的核心因素。一个品目应设置多少个配置标准比较合理，配置标准的内容设置是否科学，是集中采购机构专业化水平的核心体现。然而，协议供货实践中，集中采购机构往往对集中采购目录内通用办公类商品如计算机、打印机、复印机、电视机等品目的配置标准设置得比较专业和科学，对服务器、交换设备、存储设备等技术较为复杂的品目却很少问津或者望而却步。实际上，这些技术较为复杂的品目在政府采购市场同样遵循“二八定律”，同样可以设置若干配置标准。由于信息类商品技术发展较快，其配置标准设置工作需要及时关注市场技术变化，难度较大，再加上部分采购人因固定配置标准设置不能满足自己的特殊需求而颇有怨言，这项核心工作逐渐被很多集中采购机构放弃了。须知，放弃配置标准设置工作，就放弃了协议供货通过公开招标定价的意义。一个品目，将若干配置标准换成统一的配置参数，不同配置标准的商品围绕一个配置参数进行的投标报价竞争毫无意义，价格问题因此成为协议供货的制约瓶颈，“四定”内涵也随之发生了改变。

（二）“四定”第二阶段：定品牌、控价格、定服务、定期限

面对“四定”第一阶段出现的问题，人们积极探索各种解决方式。但随着大环境的变化，尤其是在“放管服”改革以及优化政府采购营商环境的现实背景下，协议供货项目公开招标出现了较大变化。首先，为了使更多企业获得供货资格，协议供货逐步降低投标门槛，甚至放弃了公开招标的淘汰率。没有了淘汰率，公开招标就没有了有效竞争，其中标价格完全由生产厂家自己制定。其次，为解决协议周期过长、执行价格过高的问题，公开招标中一个品目不再设置若干配置标准，而是一个品目只有一个通用的配置参数，所谓的“定产品”就成了“定品牌”。最后，有些地方甚至放弃了公开招标，通过公开征集供应商的方式确定产品入围。“四定”由第一阶段发展到第二阶段，最大的变化是放弃了通过公开招标淘汰竞争获取有效的协议供货价格，开始采用各种控价方式代替公开招标定价格。

“定品牌”的优势在于，其打破了“定产品”阶段中标产品周期过长且只能满足80%采购人需求的问题。一旦定了品牌，那么各种配置标准的商品均可在电子卖场进行销售，商品的价格问题就凸显了出来。“定品牌”必须要“控价格”，有些地方引入第三方价格监测机构进行商品价格监测，或为采购人提供在线竞价系统。商品价格监测是用已发生交易的价格预测并决定未发生交易的价格，抹杀了市场供需的动态变化，科学性有待证明。而在线竞价的商品如果是明确了品牌和型号的商品，那么围绕该商品的竞价就容易被生产厂家把控，最后获取的竞价价格仍未实现有效竞争。不管控商品价格，供应商为了逐利，再加上承担主体责任的采购人受预算制度或私利的影响毫无议价动力，价格自然就会虚高。然而，一旦采用法定采购方式以外的方式管控商品价格，就容易违背价格规律，同时管控商品价格本身就是对微观经济领域的干预。而且，财政监督管理部门或集中采购机构一旦干预商品具体价格，就容易被采购人将协议供货成交价格的责任转嫁于财政监督管理部门或集中采购机构自己身上。社会公众因不明白协议供货成交价格的主体责任是采购人，对协议供货的价格问题往往谴责财政监督管理部门或集中采购机构。财政监督管理部门或集中采购机构要做的不是用尽手段压低商品价格，而是向公众和媒体宣传价格的形成机制和责任主体，此外，还可为采购人提供各种控价手段，由其自愿选择，但最重要的是让采购人真正承担协议供货执行价格的主体责任并对其进行监督考核。

从“定产品、定价格、定服务、定期限”到“定品牌、控价格、定服务、定期限”的演变，看似解决了协议供货实践中效率和价格的问题，实际上，很多地方已背离了财政部最初对协议供货制度的规定。这种背离既受大环境的影响，其本身也是对协议供货的积极尝试和实践创新。“定品牌、控价格”以及价格监测依旧解决不了服务器、交换设备等技术较为复杂商品的价格问题，因为这些商品型号过多，且大多是通过行业销售渠道进行销售，很难在公开招标项目中获得合理价格。围绕一个品牌的型号进行在线竞价，同样容易被生产厂家把控。说到底，“定品牌、控价格”解决的仍是市场公开销售的计算机、打印机、复印机、电视机等通用商品的价格问题。随着市场化自营式电商的出现，通用类商品价格更趋于公开透明，其价格也成了人们衡量协议供货价格的重要标准。既然市场化自营式电商的商品价格经过了充分竞争且公开透明，而这类电商企业也能够成为协议供货的供货主体，“定产品、控价格”就顺理成章地发展成了“定电商、定折扣”阶段。

（三）“四定”第三阶段：定电商、定折扣、定服务、定期限

随着我国电子商务的迅猛发展，市场化的自营式电商企业逐渐显现出公开透明的价格优势，似乎正好弥补了协议供货价格虚高的短板。面对巨大的政府采购市场，这类电商企业开始积极参与协议供货，而协议供货在备受质疑中也开始主动拥抱这类企业，形成了协议采购电商化的新趋势，同时改变了“四定”的内涵。在电商化中，协议供货的“四定”演变成了“定电商、定折扣、定服务、定期限”。

“定电商”代替了过去的“定产品”，这是因为市场化自营式电商企业参与协议供货的前提是拥有自营的库存商品，这些自营商品能够满足集中采购目录部分品目要求，因此这类电商企业代替生产厂家成为供货主体。“定折扣”代替了过去的“定价格”，这是因为市场化自营式电商企业的产品价格是经过市场充分竞争的公开透明的价格，具有充分的公信力。具体产品价格已无需关注，市场化自营式电商企业的整体折扣率成为价格的关键所在。长期以来，协议供货价格和市场脱节的状况一直备受诟病，市场化自营式电商企业价格的公开透明弥补了这一缺陷。但是，这类企业解决不了集中采购目录内所有产品的价格问题，而且催生出一些新的问题。市场化自营式电商企业主要面向“C端”客户，其商品也都是满足“C端”客户的商品，但集中采购目录内只有少部分商品是和“C端”商品重合的，对于这部分商品，市场化自营式电商企业能够带来公开透明的价格。而服务器、交换设备、存储设备等商品，市场化自营式电商企业基本不会涉足，也就无法为这其带来公开透明的市场价格。在“定折扣”方面，这种折扣对具有公开透明市场价格的市场化自营式电商企业才有意义。一些由传统协议供货商转型而来的电商企业，其自有电商平台价格是由自己确定的，且自有电商平台只用来投标，几乎没有任何市场化的交易产生，它们的商品价格也就谈不上经过市场充分竞争且公开透明。如果这类转型电商企业的折扣是对其自有电商平台自定的商品价格，那么折扣也就意义不大。

市场化自营式电商企业进入协议供货，并不能解决协议供货的所有问题。电商化目前既存在供给“量”的不足，还存在供给“质”的不足，有效供给不足。政府采购的某些制度也限制了市场化自营式电商企业发挥其应有的作用。比如政府采购要求某些商品必须进行强制节能认证，而“C端”或者企业客户没有这些要求，那么市场化自营式电商企业就几乎不会销售这些商品。这类电商企业追求的是完全市场化，协议供货却既追求市场化，也要执行政府采购政策。另外，协议采购电商化容易将集中采购的规模优势化整为零。市场化自营式电商企业和政府采购协议供货之间存在的天然矛盾，也限制了协议采购电商化的发展。

“四定”三个阶段的演变，可谓协议供货十余年实践的缩影。其中，既有为了解决协议供货存在的问题而主动求变，也有随着新技术新业态的出现应时而变。然而，无论如何变化，有些原则不能变，如品目的配置标准设置。这项工作尽管“吃力不讨好”，却是协议供货的核心所在。放弃了这个核心工作，价格问题就始终无法解决。当前，政府采购电子卖场已无需集中采购机构日常运营维护，当“定品牌、控价格”发展为“定电商、定折扣”时，采购人已可在自营式电商企业的平台直接采购，政府采购电子卖场的功能也就发生了改变。“定品牌”取代“定产品”，“定电商”取代“定品牌”，人们始终围绕着协议供货的效率和价格进行着艰辛探索。但是，某些问题并不是协议供货制度自身的问题，而是政府采购制度的问题以及人们的认识和主观能动性发挥的问题。政府采购制度设立之初，立足于抓大放小，所以在整体制度设计时，采购方式解决的重点是“大”，对“小”并没有作充分的考量。协议供货制度是在政府采购确立集中采购制度和公开招标限额标准的背景下，为解决“小”的问题被迫而生的。这种被迫而生带有天生不足，而这种天生不足始终制约着协议供货的实践，并为其带来了不应承受的责任和责难。实践是检验真理的唯一标准，在“四定”三个阶段的演变中，经过有益的探索，协议供货制度积累了宝贵经验，即使仍存在若干问题，这些问题也为我们进一步完善和发展协议供货制度、推进政府采购电子卖场建设提供了反思和教训。

（作者单位：北京市政府采购中心）

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