借交易平台整合实现更有效率更高质量的监管

借交易平台整合

实现更有效率更高质量的监管

公共资源交易平台的整合必然会产生新的管理需求，也必然对相关职能部门监管职责的履行提出新的要求。不过，需要强调的是，平台整合只是对公共资源的交易方式进行了一定调整，并不导致监管职责的转移、豁免或减轻。各职能部门仍要依据法律规定履行法定的监管职能，并借助新的技术条件实现对公共资源交易的更有效监管

■ 成协中

整合建立统一规范的公共资源交易平台，是《国务院机构改革和职能转变方案》确定的重要改革任务，是完善现代市场体系、约束行政权力，建设法治政府、创新政府、廉洁政府、服务型政府的一项重要举措。国务院办公厅2015年印发的《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发[2015]63号，以下简称《工作方案》）对公共资源交易平台的整合提出了具体目标和要求；国家发改委、工信部、财政部等十四部委2016年制发的《公共资源交易平台管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）则以部门规章的形式，对公共资源交易平台的运行、服务和监督管理予以调整和规范，明确了平台整合背景下公共资源交易的具体方式、监管责任。然而，个别地方在交易平台整合工作的开展过程中，对中央政策和相关立法的理解存在一定偏差，不少地方多头监管与监管缺失并存，背离了建立统一的公共资源交易平台的制度初衷。笔者试结合交易平台整合的背景，就如何正确履行平台整合之后的监管责任提供一孔之见。

平台整合的问题指向与现实意义

当前，我国公共资源交易处于起步阶段，公共资源交易的规范化程度还比较低。各地在开展公共资源交易过程中暴露的主要问题有如下方面：各类交易市场分散设立、重复建设，市场资源不共享；有些交易市场职能定位不准，运行不规范，公开性和透明度不够，违法干预交易主体自主权；有些交易市场存在乱收费现象，市场主体负担较重；公共资源交易服务、管理和监督职责不清，监管缺位、越位和错位现象不同程度存在。这些问题的存在严重制约了我国公共资源交易的质量和效率，既不利于激发公共资源交易市场的活力，也不利于政府监管职能的有效行使。

在此背景下，2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理”。2015年的《工作方案》和2016年的《暂行办法》都是在这一目标的指引下，对公共资源交易运行、服务和监管所作的具体规范。2019年5月，国务院办公厅转发国家发改委《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》（以下简称《指导意见》），从完善公共资源市场化配置机制、优化公共资源交易服务、创新公共资源交易监管体制三方面提出具体要求。这些政策要求和制度文件，都旨在最大限度地整合资源、理顺监管体制，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动统一开放、竞争有序的公共资源交易市场的形成。

平台整合并不导致监管职责的转移

平台整合必然会产生新的管理需求。不少地方在公共资源交易平台整合过程中，通过地方立法的形式，设立专门的公共资源交易监督管理机构，对本行政区域内的公共资源交易进行统一的监督管理；而财政、发展改革、城乡建设、国土资源、工商行政管理、交通运输、水务、房地产管理、国有资产管理等有关部门，在各自职责范围内协同做好有关的公共资源交易监督管理工作。通过立法的形式来整合行政监管资源、理顺监管体制的努力值得肯定，但就其内容和方向来看，存在明显的违法和不当之处。

在立法层面，我国对公共资源交易活动实行分类监管的原则，即对不同类型的公共资源交易，由不同的行政监管部门依据不同的法律来进行监管。如对于货物和服务的政府采购，主要由财政部门依据《政府采购法》及相关法律法规来进行统一监管；对于工程项目的招标投标，则主要由发展改革部门依据《招标投标法》及相关法律法规来进行统一监管；国有资产的交易，则由国有资产管理部门依照《企业国有资产法》及相关法律法规来进行监管。

平台整合只是对公共资源的交易方式进行了一定调整，并不导致监管职责的转移。在《政府采购法》《招标投标法》《企业国有资产法》等相关法律对公共资源交易的监管主体和监管责任未作出调整的情况下，公共资源交易方式的调整并不带来监管主体和监管责任的转移。即使建立统一的公共资源交易平台，对于各种类别的公共资源交易活动，财政、发展改革、国有资产管理等行政主管部门仍然依据相关实体法享有监管职责和权限。

正是在此意义上，无论是《国务院机构改革和职能转变方案》，还是国办《工作方案》、十四部委《暂行办法》，都要求“各级招标投标、财政、国土资源、国有资产等行政监督管理部门按照规定的职责分工，负责公共资源交易活动的监督管理”。《指导意见》也进一步明确了公共资源交易平台的公共服务地位，除法律法规明确规定外，公共资源交易中心不得代行行政监管职能，不得限制交易主体自主权，不得排斥和限制市场主体建设运营的电子交易系统。公共资源交易平台的整合并不导致监管职责由相关职能部门转移至平台的管理主体。当前，部分地区通过地方立法的形式，建立统一的公共资源交易监管部门并授权其行使统一的监管职责，违反了《政府采购法》《招标投标法》《企业国有资产法》等法律规定。

平台整合对监管职责的履行提出新要求

当然，需要指出的是，平台整合是基于原先分散化的交易方式不利于公共资源交易的质量和效率，试图通过整合实现对公共资源交易的全过程监管。这种整合因而必然对相关职能部门监管职责的履行提出新的要求。如果只是进行了平台整合，相关职能部门依然按照传统的理念、方式、机制等开展监管，其监管效能必然也无法适应现实的需要。

为此，《工作方案》提出，要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，深化公共资源交易管理体制改革，推进公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离，完善监管机制，防止权力滥用。《暂行办法》进一步从电子化监管、大数据监管、信用监管等方面，提出创新监管方式，推动建立多种监管方式结合的监管体系。《指导意见》则从实施协同监管、强化信用监管、开展智慧监管三个方面，对公共资源交易平台整合之后的创新监管提出了具体要求。这些监管要求，一方面强调交易平台的整合并不会导致监管职责的豁免或减轻，相关职能部门仍要依据法律之规定履行法定的监管职能；另一方面突出了监管部门要创新监管方式，借助新的技术条件实现对公共资源交易的更有效监管。比如，在传统的分散监管形态之下，行政部门更多借助行政许可、行政检查、行政处罚等方式来实现监管，而在平台整合的背景下，监管部门需要更多运用技术手段，推进大数据监管、信用监管等新型监管方式。

借平台整合实现对公共资源交易更高效更高质量的监管

在信息化、电子化的背景下，公共资源交易平台整合，亦为行政主管部门履行监管职责提供了新的便利。这种便利具体体现在如下方面：一是实现了过程留痕。通过平台整合和扩大平台的适用范围，将应该或可以通过市场化方式配置的公共资源纳入平台，能够最大化地将公共资源的交易纳入监管范围，实行公共资源交易全过程信息公开，保证各类交易行为动态留痕、可追溯。二是便于交易信息的互联互通。通过进一步整合规范公共资源交易平台，完善分类统一的交易制度规则、技术标准和数据规范，能够促进平台互联互通和信息共享。三是便于实现智慧监管。由于实现了全程留痕，监管部门能够运用大数据、云计算等现代信息技术手段，对公共资源交易活动进行监测分析，及时发现并自动预警围标串标、弄虚作假等违法违规行为，加大对重点地区、重点领域、重点环节的监督执法力度，增强监管的针对性和精准性。

当然，这些便利只是为监管部门实现更有效率、更高质量的监管提供了技术和条件上的可能。监管部门要将这些便利变为现实，还需制度上的调整与配合。在立法层面，要根据公共资源交易体制改革的新要求，做好招标投标、自然资源资产转让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易领域法律法规规章的立改废释工作，理顺行业监管和综合监管之间的关系；在具体规则层面，要强加规则清理，制定实施全国统一的公共资源交易服务标准，发布实施全国公共资源交易目录指引；在监督方面，要建立市场主体和第三方评议机制，加强对公共资源交易领域公共服务、行政监管和市场规范等工作情况的监督检查，并向社会公开。

（作者系中国政法大学法学院教授）

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