政府采购对扶持不发达地区经济发展的影响研究

政府采购对扶持不发达地区经济发展的影响研究

——基于省级面板数据的实证分析（上）

■ 姜爱华 朱晗

自2003年《政府采购法》实施以来，我国政府采购规模日益扩大。政府采购作为一项重要的财政支出政策，可以依赖乘数效应拉动经济增长，进而调整不同地区的均衡发展。现阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，如何用政府采购缓解地区发展不平衡的问题值得我们思考。本文选择我国31个省、自治区、直辖市2000-2012年的数据，以两种口径下的政府采购规模为核心解释变量建立面板数据模型进行实证分析。结果表明，政府采购在较低经济发展水平地区影响力较高，这为本文最后提出的政策建议提供支持。

一、引言

习近平总书记在十九大报告中提出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一关系全局的历史性变化，不仅将我国推上了一个新的历史阶段，也对未来的发展重点作出新的部署。经济环境与经济结构的差异使得地区发展节奏呈现不同的速率，不同群体之间的差距也不断扩大，发展不平衡不充分现象日益突出。而近年来推动的“京津冀一体化”“雄安新区”等战略已经开始体现出解决首都外向型经济发展中存在的不平衡不充分问题的趋势。

国际经验表明，政府采购作为一项财政政策工具，能够促进地区均衡发展。我国2003年实施的《政府采购法》已对政府采购这项功能的发挥进行了顶层设计。《政府采购法》第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”其中，在保护环境和促进中小企业发展的政策目标上，我国已相继出台《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（财库〔2006〕90号）、《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）等政策法规。然而，对于如何扶持不发达地区和少数民族地区尚未出台具体的政策，也鲜有开展实际的扶持措施。近期，财政部、国务院扶贫办联合印发《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》（财库〔2019〕27号），要求充分认识运用好政府采购政策支持打赢脱贫攻坚战的重要性，鼓励采用优先采购、预留采购份额方式采购贫困地区农副产品，优先采购聘用建档立卡贫困人员物业公司提供的物业服务。在协调地区平衡发展、打赢扶贫攻坚战的时代背景下，如何利用政府采购对扶持不发达地区的发展是一个值得研究的问题。

二、目前研究成果

政府采购要想扶持经济不发达地区的发展，前提是必须能够在经济拉动上起到作用，不少学者在这方面做过研究。Baxter、King比较了暂时性和永久性的政府购买，发现永久性政府购买变化会导致短期和长期产出乘数均大于1，且影响大于暂时性购买。Olivier通过分析美国战后政府支出与税收冲击对经济活动的影响，发现政府积极的支出冲击对产出有正面影响，但乘数通常不大。黄赜琳在标准RBC （Real Business Cycle）模型的框架下引入政府购买冲击，但难以得出由于政府购买进入效用函数的形式。刘方则模拟政府购买的持久性和暂时性变动对中国经济的影响，发现政府购买的暂时性增加可以明显提高就业及经济增长速度，但从长期看拉动效果有限，反之，如果政府购买乘数小于1，就存在明显的挤出效应。

总体而言，政府购买（政府采购）能够对经济发展产生正向的拉动作用。杨灿明、白志远提出，政府采购政策的经济功能包括优化产业结构、促进产业经济和区域经济协调发展、促进经济增长方式转变、保护民族产业、扶持少数民族和落后地区发展等一系列的作用，表明了政府采购政策用以调节宏观经济的理论可行性。放眼国际，欧美等国家和地区开始探索政府采购扶持不发达地区和少数民族地区的政策功能研究。英国作为最早实施政府采购的国家，拥有较为完善的政府管理体制和公共采购立法。英国在遵循WTO《政府采购协议》（GPA）和欧盟政府采购指令的基础上，制定了本国《公用事业合同法规（修订）2009》《公共合同法规（修订）2009》等政策法规，提出发挥政府采购在环境保护、扶持中小企业和少数民族发展等方面的政策功能，但当局同时认为过度保护必然以损失效率为代价，因此强调发挥政策功能必须以不突破物有所值原则为前提。欧盟修改后的公共指令专门将公共采购所发挥的环境保护、促进少数族裔企业、中小企业发展的政策功能统一为社会责任的公共采购（The social responsibility of public procurement，SRPP）。美国《联邦采购条例》规定为给予中小企业更多参与政府采购的机会，大于50万美元的货物、服务采购项目或者大于100万美元的工程采购项目，其中23%的合同金额必须授予中小企业。但23%的规定是指考虑了不同产品或服务特点后的平均数，且每年都会由美国中小企业局与联邦各部门进行磋商。加拿大为促进不发达四省的创新、商业与经济发展，在联邦政府设有西部经济多样化部（Western Economic Diversification，WD），遵循《西部经济多样化法案》，曾发起五年期西部创新倡议，为中小企业的研发创新提供资助（此项目于2017年底终止）。西部多样化发展资金很大一部分来源于联邦政府基础设施建设等投资基金，如加拿大150社区基础设施计划。WD还被授权参与协调联邦采购和工业区域福利政策，促进航空航天、国防和海洋工业的发展。联邦专门设有一个“供货商发展计划”，主要是帮助西部企业参与政府采购计划的投标。此外，还建立了西部产业联盟，以推动西部企业之间结成各种形式的生产联盟、技术合作联盟、营销联盟，从而使当地企业获得成本优势。由此，我国学者徐进亮、刘婉莹、王光建议在WTO框架下借鉴国外经验，引入“预留政府采购合同金额”“实施采购价格优惠”的做法，并严格界定受惠企业的专享范围。

然而，政府采购在发挥政策效应时也面临现实难题。马海涛、王东伟提出市场失灵造成社会财富在不同地区及行业分配差距拉大，要求政府通过公共支出弥补市场失灵、优化资源配置，但政府采取手段的过程受制于法律、体制及寻租因素的存在，并且极易受到利益相关者的干预，在目前的实际操作中，政府采购政策还难以发挥其平衡地区差距的调节作用。从国内外研究与政策经验来看，重视政府采购的政策功能是国际趋势，政府购买支出不论在理论还是实证检验上均能对经济发展起到促进作用，只是作用力的范围与大小仍存在争议。但目前国内的政策出台与研究大部分停留在支持环保、支持中小企业发展上，对于政府采购在不同经济水平地区的拉动作用较少涉及。因此，本文拟通过构建计量模型，以实证方式检验政府采购在不同经济水平地区的影响差异，从而挖掘如何更好地发挥政府采购对扶持不发达地区的政策效应。

三、理论基础

（一）政府采购乘数效应

目前所周知的财政乘数理论经历了多个学派的发展。从魁奈的《经济表》开始，研究在大农场经济条件下的边际消费倾向为0.5，投资乘数为2的再生产过程。亚当·斯密在《国富论》中提出的分工与交换理论、萨伊定律引发的“引致需求”的观点、西斯蒙第强调经济干预主义的思想逐渐奠定了乘数理论的运行基础。随后，凯恩斯在《论乘数》一文中论述了乘数数值的大小以及决定因素。但他只停留在两部门经济，并没有将政府的乘数作用考虑进去。萨缪尔森在此基础上加入了政府购买乘数，将凯恩斯的理论拓展到三部门经济。之后的新凯恩斯主义学派强调动态分析，曼昆放宽了商品市场不完全竞争的假设，得到了包括平衡预算乘数在内的各种财政政策乘数；Gali等认为不仅要考虑纵向经济周期的影响，也要关注横向经济部门的变化。在实证检验方面，Spilimbergo等认为当财政刺激的外溢效应较小且货币政策良好配合时，财政乘数较大。针对财政乘数在中国的实践，李永友基于 SVAR模型和反事实分析，得出经济遭遇较强外部冲击时恢复市场信心能够放大财政政策乘数效应的结论。靳玉英、张志栋运用结构向量自回归模型做了实证测算，发现财政支出产出乘数大于1，且在短期内的刺激效应大于税收乘数。

当然，本文所说的政府采购乘数效应是指政府采购作为政府购买支出（这里的政府购买包括但不仅限于政府采购，还包括招投标工程、一般经济性事务支出等）重要的组成部分，会对经济产生成倍的拉动作用，如果同时考虑到货币市场，由政府采购增长导致的总需求增长会使得市场利率上升，从而挤出私人投资。而对私人投资的挤出程度又依赖于投资对利率的敏感度以及货币需求对利率的敏感度。最终国民收入会呈现政府采购增加与私人投资、净出口抵消后的效应。

（二）政府采购合同的供应链效应

白志远认为政府采购撬动经济发展的基本机理主要通过政府采购合同实现，合同条款特别是建筑工程合同中包含着经济与社会因素。从供应链来看，政府采购合同条款在最初的供应商选择上会根据企业特点做出一定的优惠或让步来修正不均衡的地区经济，这些优先权改善了部分地区企业竞争的机会，政府通过采购活动将财政资金注入该地区，为该地区创造更多的就业机会。在合同管理层面上，政府通过一次采购活动联系主供应商和二级供应商，也同时联系起相关的第三方机构，形成辐射效应，容易形成外部规模经济。

（三）政府采购支出结构化效应

经济合作与发展组织（OECD）曾有数据研究表明，当一国的政府采购支出占本国 GDP 的 12%-20%时，或该国的政府采购规模达到当年财政支出的30%左右时，政府采购政策才能有效发挥其经济功能，从而全面影响本国政治、经济、社会的发展。但当前我国对政府采购规模的统计范围比较窄，而且存在部门交叉管理情况，在《政府采购法》之外，有国家发改委主管的《招标投标法》对工程采购项目进行管理，因此《中国政府采购年鉴》中统计的政府采购数据尚不包含招投标工程，会使真实的数值偏低。曹润林、张景华曾提出参考GPA标准使用宽口径政府采购规模，即用全社会固定资产投资中的国有经济投资规模来近似衡量我国政府采购支出的实际规模。GPA成员方对政府采购的定义基本上涵盖了最低限额以上所有政府性支出的货物、服务和工程项目；由于全社会固定资产投资中有相当部分是工程投资和货物采购，而国有经济投资的主体一般是事业、行政单位和国有企业等国有组织，用该指标来衡量宽口径下我国政府采购支出的实际规模在一定程度上是合理的。结合《中国政府采购年鉴》中窄口径下政府采购规模（见图1）和宽口径下国有全社会固定资产投资（见图2）来看，全国范围内窄口径下政府采购规模占财政支出的比例达12.24%，宽口径下则达89.24%；占GDP的比重窄口径下达2.28%，宽口径下则是18.56%，由此表明，我国日益增长的政府采购规模已为政府采购政策的经济功能的发挥提供了必要的物质基础。

四、数据来源与变量说明

（一）数据来源

为检验政府采购在不同经济水平地区的影响能力，同时结合数据的可获得性，本文以我国31个省、自治区、直辖市为研究对象，构建2000-2012年的省级面板数据模型（从公开的数据源看，目前只能找到截止到2012年的政府采购数据，2013年之后的数据未公开）。其中，各省政府采购规模（窄口径下）来源于2001-2012年《中国政府采购年鉴》，各省人均GDP数据、国有全社会固定资产投资数据（宽口径政府采购规模）、有限责任公司全社会固定资产投资、股份有限公司全社会固定资产投资、城镇居民消费、农村居民消费均来源于国家统计局《中国统计年鉴》。

（二）被解释变量

本文的目的是研究政府采购能否拉动不发达地区经济发展，是否有助于解决地区发展不平衡问题，因此，模型的被解释变量应能够衡量该地区的经济发展水平，此处选择各省份的人均GDP。

（三）解释变量

核心变量的选取应反映各个省份的政府采购水平。根据《中国政府采购年鉴》中统计的数据，一方面，只能算是窄口径下的政府采购规模，没有囊括招投标工程，会低估政府采购的能力。另一方面，真正拉动某地区经济增长的政府采购支出应当是该地区供应商真正承接的合同数额，而不是该地区政府实际支付的金额。但考虑到我国的现状，政府采购存在比较强的地区保护主义，以中国政府采购网2017年11月28日中标公告数量为例，当日共发布中标公告195条，其中跨地区中标现象30例，占比15%左右，省内中标165例，占比85%左右。因此，可近似认为该统计口径下的政府采购规模具有参考意义。

从宽口径上来说，曹润林、张景华提出的国有全社会固定资产投资也有其合理性，但会一定程度上高估政府采购能力，因此本文分别考虑了两种口径下采购规模的影响程度。

另外，基于理论基础和数据的可得性，本文还选取企业固定资产投资数据（有限责任公司全社会固定资产投资与股份有限公司全社会固定资产投资之和，用来近似代替私人部门的固定资产投资）、城镇居民消费支出、农村居民消费支出作为控制变量。

（姜爱华系中央财经大学财政税务学院教授；朱晗系中央财经大学财政税务学院2017级硕士研究生）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。