PPP物有所值评价亟需完善

PPP物有所值评价亟需完善

■ 赵晔

物有所值起源于英国以节约、效率、效果为核心，实现资源合理运用的新公共管理运动。在政府与社会资本合作（PPP）模式的推广应用过程中，物有所值评价已成为判断基础设施及公共服务项目领域是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式的一种评价方法。2015 年12月，财政部下发《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号），明确了物有所值评价的方法、流程等指导性原则。随着PPP实践的发展，物有所值评价制度也应进一步完善。

完善物有所值评价的定性评价指标体系。物有所值定性评价的核心内容就是评价指标。从国际经验看，实行物有所值评价定性评价的各国评价体系都较为完善，大多涵盖数十项指标。如，英国物有所值评价定性评价以可行性、有益性和可实现性为核心，设计了项目群、项目、采购三个阶段对应的多个指标，而每项评价指标又对应问题清单；加拿大的定性评价共设立18项通用指标，具体应用时可根据项目情况选择7-10个适用指标，通过打分矩阵进行结果评价，从而对采购模式的选择进行优化。借鉴国际经验，我国物有所值评价定性评价指标应进一步丰富，并设计出一套具有行业特点、科学适用的权重体系，提高评价结果的公平性和有效性。

逐步推广物有所值评价的定量评估。定性评价具有模糊性，但操作相对容易；定量评价的结果更具体确定，但操作难度相对更大。在物有所值评价体系推广的初期，由于定量评估的细则并不完善，若强行推广，得出的评价结果意义不大。在此阶段，主要应以易理解、易操作的定性分析为主。随着评价体系的建设完善，无论是数据还是经验都在不断积累，此时可采用更准确的定量分析为主、定性分析为辅的评价模式。定量评估中，指标的选择依然是关键，需要设计出有利于PPP模式健康可持续发展的系列量化指标。在量化风险方面，从国外经验看，澳大利亚、美国多采用公式化和仿真两种方法，这两个国家已具有完备的风险管理技术和实践的积累，我国在此方面则不够成熟，无法直接采用与其同步的方法。因此，在过渡阶段，可采用相对简单的公式化风险定量方法，对风险进行量化。随着项目风险数据和管理经验的逐步完善成熟，再适时采用高级风险仿真方法来进行风险量化管理。在项目折现率方面，从国外实践看，不同国家折现率的选择呈现出明显的差异性。如，英国财政部建议采用社会时间偏好折现率，而澳大利亚基础设施中心则建议采用无风险利率作为折现率。从我国的实际情况看，可根据固定折现率和按项目情况制定PPP项目折现率，其中固定折现率可根据政府的借贷资金成本或市场回报率设定。同时，由于我国PPP项目类型多样，项目收益差别大，可先行设定不同的行业基准收益率，之后再逐步完善。此外，在推广定量评价模式的过程中，还要充分考虑我国的地区差异，根据其在政府信誉、社会资本意向、社会公众的民心民意等各方面的差异性，开展包括风险分配与量化、竞争性中立调整、折现率的考量等定量工作，并做好物有所值定量分析的数据收集工作，为此后的深入量化评价进行数据储备。

物有所值评价应贯穿于PPP项目的全生命周期。从国际经验看，物有所值评估被普遍用于PPP项目的全生命周期，并根据不同阶段性特征、不同的目的和功能，选取差异性的方法和程序。如，美国联邦公路管理局在PPP项目决策、采购和实施等阶段都使用定量评价；英国财政部将物有所值评价贯穿于项目群层级、项目层级、采购层级三个阶段；爱尔兰在项目详细评估、编制项目产品产出说明、评审社会资本响应文件、签订项目合同的过程中进行四次评价；印度在可行性研究阶段、采购阶段进行两次物有所值评价。我国也应将物有所值评价贯穿于PPP项目的全生命周期。在项目准备阶段，通过定量为主的物有所值评价，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本，从而决定能否采用PPP模式；在项目采购阶段，通过把合格候选社会资本的实际报价与PSC值（公共部门比较值）进行比较，对社会资本报价是否物有所值进行定量评价；在项目采购阶段，通过对合同条款和政府支付责任的量化测评，避免项目最终实施方案与前期论证方案发生重大调整；在项目执行阶段，通过对项目的绩效评价，确保项目根据合同要求保质保量实施；在项目移交阶段，通过测算已有物有所值基础数据评价社会资本的绩效，形成最终的物有所值定量评价结果，从而判断项目是否要继续采用PPP模式。

健全PPP项目物有所值的监督机制。按照相关法律制度规定，我国PPP项目监管体系由行政监管、司法监管、行业监管、社会监管共同构成。但从实际监管情况看，现阶段我国PPP监管主要依靠政府行政监管，公众与政府互通平台的缺乏导致社会监管形同虚设，基础设施和公共服务行业自律性和组织性的缺乏，则导致行业监管起不到实质性作用，PPP相关法律的不完善导致了司法监管的滞后。为了更好地检验PPP项目是否实现了物有所值，应进一步完善监督机制。在监督体系上，监督主体应包括上级主管部门、社会公众、跨地区专家组等多元化的主体，补齐短板，发挥政府监管部门、行业主管部门、监察部门、司法机关和综合性独立监管机构等不同监管机构的协同作用；在监督方式上，要通过法律法规、PPP合同（特许经营协议）、政策引导、约束激励机制、绩效考核机制等多种方式，对PPP项目参与方和项目实施开展全过程动态监管。

（作者单位：辽宁省委党校经济学教研部）

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