政府采购：精准扶贫的“助推器”

业界热议《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》——

政府采购：精准扶贫的“助推器”

■ 本报记者 戎素梅

财政部、国务院扶贫办近日发布《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》（财库〔2019〕27号，以下简称《通知》），要求运用好政府采购这一财政调控手段支持打赢脱贫攻坚战。具体措施包括鼓励采用预留采购份额方式采购贫困地区农副产品；鼓励优先采购聘用建档立卡贫困人员物业公司提供的物业服务；搭建贫困地区农副产品网络销售平台等。

对此，政府采购业内人士在纷纷“点赞”的同时，也提出了有针对性的意见建议，推动《通知》各项措施更好落地。

立足财政职能，发挥财政优势

受访专家一致认为，《通知》的印发，是财政部、国务院扶贫办深入贯彻党的十九大精神和习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，进一步落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》的具体举措。运用政府采购政策支持脱贫攻坚，充分体现了我国的政治优势和制度优势，让政府采购成为精准扶贫的“助推器”。

“当前，脱贫攻坚已进入关键阶段，财政部和有关部门精准发力，立足财政职能，发挥财政优势，运用政府采购政策手段助力脱贫攻坚，对全国脱贫攻坚工作具有积极的促进作用。”某中央预算单位办公室相关负责人表示，随着脱贫攻坚工作的不断推进，稳定脱贫防止返贫需要放在更加重要的位置。财政部精准施策，从优先采购贫困地区农副产品、促进贫困人员就业等方面加大力度，将进一步促进产业扶贫形成长效机制。

中央财经大学财税学院教授姜爱华指出，《通知》的出台，表明我国开始主动运用政府采购政策支持不发达地区发展。我国《政府采购法》第九条规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。《政府采购法实施条例》第六条也规定，国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。其中，在节约能源、保护环境和促进中小企业发展的政策目标上，我国已相继出台《关于印发节能产品政府采购实施意见的通知》（财库〔2004〕185号）、《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（财库〔2006〕90号）、《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）等规范性文件。然而，对于如何扶持不发达地区和少数民族地区尚未出台具体政策，也鲜有实际的扶持措施。可以说，在协调地区均衡发展的时代背景下，在我国已进入脱贫攻坚关键阶段的现实背景下，《通知》的出台，将使政府采购支持不发达地区发展的政策开始“着陆”。

自行确定预留份额，增强政策灵活性

预留部门年度政府采购项目预算总额30%以上的份额，是政府采购扶持中小企业、监狱企业、残疾人福利性企业发展的举措之一。此次《通知》则未明确具体的预留份额，而是要求各主管预算单位做好统筹协调，确定并预留本部门各预算单位食堂采购农副产品总额的一定比例定向采购贫困地区农副产品。

姜爱华认为，当前我国正在大力推进“放管服”改革，去年9月发布的《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》就曾明确提出，要“赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权”。政府采购本身是预算执行的重要组成部分，更是全面实施预算绩效管理的一个重要领域，《通知》未规定采购贫困地区农副产品的具体预留份额，恰恰适应了全面预算绩效管理改革的需要。此外，不同于政府采购支持中小企业、监狱企业、残疾人福利性企业发展的政策措施，政府采购支持不发达地区发展的具体举措可能会有地域性特点，盲目要求统一比例，对于距离不发达地区较远的地区，有可能很难完成任务，甚至会极大地影响采购效率。

安徽大学采购管理中心主任毕涛猜测，《通知》未规定预留份额，原因可能有两个，一是考虑到各预算主管单位管辖部门的差异性，以及对农副产品的需求量不同，不便用统一的比例作强制要求。二是考虑到东中西部各地区发展不平衡，一些地方可能有针对性的对口扶贫任务，对口扶贫政策也有差异性。

几位接受《中国政府采购报》记者采访的中西部地区政府采购监管部门负责人也均认为，未规定预留份额，实际上增强了政策执行的灵活性。某些地区的贫困县、贫困人口较为集中，相关主管预算单位可根据实际情况预留较高的预算份额，专门安排采购贫困地区农副产品；有些地区，如东部沿海发达省份（直辖市），可能全省（市）只有极少量的贫困县，甚至没有，如果硬性要求其机关单位采购多少公里之外的贫困县的农副产品，很可能跨省采购，这样一来，购买能够长期储存的米面粮油等农副产品相对好一些，购买时令性强、有保鲜要求的蔬菜瓜果就极受限制了。对于这些地区，显然不适合预留过高的贫困地区农副产品采购份额。《通知》允许各主管预算单位按照积极稳妥的原则自行确定预留比例，同时强调，购买贫困地区农副产品时要遵循就近、经济的原则，正是考虑到各地区发展的不均衡以及贫困情况的不均衡，体现了精准扶贫、精准施政的政策初衷。

高校采购应发挥“排头兵”和“急先锋”作用

据了解，一般而言，政府机关食堂农副产品的需求量并不是很大，在很多三四线城市，可能菜市场就能够满足购买需求。不过，这些单位汇集起来的需求总量还是比较可观的。高校食堂采购农副产品的规模应该是最大的，尤其是像北京、河南、安徽等很多高校推行的“伙食联合采购”。

毕涛等多位受访者指出，《通知》主要针对的是使用财政性资金的政府采购项目，然而当前，很多政府机关食堂和高校教工食堂都采用了社会化外包的方式，即便是单位自营或学校自营，也是使用代收代支等非财政性资金，严格说来并不属于政府采购范畴，也不属于《通知》要求的优先采购范畴。但根据文件的政策导向，政府机关食堂和高校食堂可以参照执行，甚至可以直接面向全国832个国家级贫困县定向采购农产品。如，今年4月，安徽大学牵头联合中国科学技术大学、安徽农业大学、安徽建筑大学和合肥学院五所高校启动了面向安徽省32个贫困县（市、区）公开招标采购学生食堂米、面、油定点供应商工作，该项目已于5月中旬顺利完成招标。本次多校定向联合采购工作得到了安徽省教育厅、省扶贫办的大力支持，通过将高校食堂原材料采购与精准扶贫紧密结合，创新了采购形式，很好地发挥了政府采购助推脱贫攻坚的积极作用。

据中部某省财政厅政府采购监督管理处副处长介绍，近日，该省就如何贯彻落实《通知》各项规定，组织省机关事务管理局、省监狱及部分高校等省直预算单位举办了座谈会。在对《通知》相关举措普遍表示理解和支持的同时，各单位也提出了一些现实问题。以高校为例，自几年前起，该省省会城市所在的二十多所高校建立了“高校伙食原材料联采机制”，针对能够长期储存的米面粮油、肉蛋奶等原材料，通过招标的方式确定供应商，效果还是挺不错的，而蔬菜水果则不适宜这种机制。高校普遍关心的问题有两个，第一个是食品安全，第二个是价格。通过联采机制，最终的采购价比市场价要低10%以上。近几年来，农副产品的价格一直在上涨，但学生们的伙食费和消费水平整体上是相对稳定的。如果优先采购贫困地区的农副产品，考虑到仓储、物流、配送等因素，能够持续保持价格优势吗？谁也不敢“打包票”。毕竟高校食堂使用的不是财政性资金，而是学生的钱，让学生满意肯定是第一位的。而一般的政府机关食堂，越到基层规模越小，有的甚至都没有食堂，更别提农副产品的采购量了。为确保政策执行效果，这位副处长建议，在制定优先采购贫困地区农副产品的实施方案时进一步细化分类，明确哪些地区、哪些性质的预算单位适宜预留多大比例的农副产品采购量，以及哪些农副产品品类适宜采用优先采购的方式。

聚焦劳务输出，提升贫困人员的获得感荣誉感

除优先采购贫困地区农副产品外，《通知》还要求优先采购聘用建档立卡贫困人员物业公司提供的物业服务，具体限定为注册地在832个国家级贫困县域内，且聘用建档立卡贫困人员达到公司员工（含服务外包用工）30%以上的物业公司，并要求公开物业公司注册所在县扶贫部门出具的聘用建档立卡贫困人员具体数量的证明。

“这一规定，可能会在一定程度上吸引物业公司到贫困地区注册登记，增加贫困人口就业以及贫困地区的税收。”姜爱华指出。《通知》要求各级预算单位按规定履行有关变更采购方式报批程序后，采用非招标方式采购此类物业服务，在姜爱华看来，非招标方式更容易实现政府采购的政策目标，可以在采购需求论证时将支持不发达地区发展的政策更好地融入其中。她同时提醒，实践中，不排除有些物业公司为了获得优先采购资格，找一些贫困人员来“凑数”，而且通常物业公司人员流动频繁，可能投标时聘用建档立卡的贫困人员达到了公司员工的30%以上，在合同执行期间人员结构又发生了变化，这就需要强化监管，确保政策执行不“走样”。

河北省衡水市财政局政府采购办公室王健也认为，优先采购聘用建档立卡贫困人员物业公司提供的物业服务，这一规定非常直接，可操作性较强。劳务输出是贫困县脱贫、贫困人口脱贫的有效方式之一。与传统的财政资金补贴不同，聘用建档立卡贫困人员，充分调动了贫困人员的积极性，能让他们既挣工资，又可以参加社会保险，更有获得感和荣誉感。但要格外注意外出务工人员的重复参保问题，因为目前农村的百姓一般都会参加新型农村养老保险和城乡居民医疗保险，而与物业公司签订劳务合同后，公司也会给有关人员缴纳社会保险，出具依法缴纳社会保险的证明是《政府采购法》规定供应商参加政府采购活动的必备条件之一，这就容易出现重复参保问题。此外，更要注意签订假的劳工协议、骗取贫困人员的名额享受优先采购政策，以及所在县扶贫部门是否愿意出具相关证明等问题。

有专家提出，物业服务需要具备本地化的服务能力。一般来说，物业公司招聘的保洁、保安均是本地人，无需解决员工的吃住问题。而在贫困地区注册登记的物业公司，可能需要解决所聘请贫困人员的吃住问题，或在其支付的工资中包含吃住的费用，无形中增加了成本，导致其可能无法与其他物业公司同台竞争。虽然《通知》提出采用竞争性相对有限的非招标方式采购此类物业服务，但在政策执行过程中，仍有必要对此现象高度重视，并寻求妥善的解决之道。

值得关注的是，除预留采购份额外，政府采购扶持中小企业、监狱企业、残疾人福利性企业发展的举措还包括评审价格扣除、鼓励联合体投标和分包等，而这些却未被《通知》吸纳。毕涛认为，《通知》之所以未强制要求项目评审中针对贫困县企业采取价格扣除等优惠措施，也没有专门提到鼓励联合体投标，可能是考虑到贫困县（市、区）企业大多属于中小微企业，本身可以享受《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中的评审价格扣除优惠政策。同样，贫困县（市、区）企业可以依法组成联合体，享受《政府采购促进中小企业发展暂行办法》关于中小微企业的价格优惠政策。《通知》强调的是对贫困地区农产品和物业服务采取优先采购政策。如何优先采购？实际操作中，采购人、采购代理机构可在采购文件的评分项中约定，对原产地是832个贫困县的农副产品或注册地在832个国家级贫困县域内且聘用建档立卡贫困人员物业公司提供的物业服务，通过评审加分的方式来落实这一政策。

此外，有受访者表示，目前贫困地区最需要解决的，其实是交通基础设备建设不足的问题。在一些贫困地区，改一条溜索、修一段公路就能给群众打开一扇脱贫致富的大门，而这需要财政、交通等多部门协调推进。《通知》还要求搭建贫困地区农副产品网络销售平台，提供高效便捷的贫困地区农副产品产销渠道，这项工作应尽快开展。专家建议，可积极借助目前各省市开通的政府采购网上商城系统，通过在商城开辟“扶贫专区”，允许公开招标数额以下的农副产品采购项目由预算单位在网上商城直购，进一步简化采购程序，提高扶贫政策的指向性。

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